PA, questione centrale per lo sviluppo del Mezzogiorno

Terzo approfondimento dedicato al Rapporto Svimez 2016 (leggi la prima e la seconda parte). Questa volta parliamo di Pubblica Amministrazione, questione centrale per lo sviluppo del Mezzogiorno.

Scopriamo nelle pagine del Rapporto non solo che la PA è “dimagrita” in tutto il Paese, ma che lo è molto più nel Mezzogiorno. Al Sud il welfare è più limitato e precario e può contare su un contributo molto limitato da parte del settore non-profit.  Dal punto di vista delle risorse lo svantaggio del Mezzogiorno è molto marcato nei delicati settori della Formazione, Cultura, Ricerca e Sviluppo, Sanità e Previdenza. La giustizia al Sud è molto più lenta che al Nord, tanto da determinare in via esclusiva il differenziale del nostro Paese rispetto alla media UE. E per finire la distanza tra Sud e Centro Nord si conferma elevata anche per quanto riguarda l’efficienza e la qualità dei servizi pubblici erogati dalla PA.

In sintesi, utilizzando una semplificazione un po’ brutale ma efficace, senza l’Abruzzo, il Molise, la Puglia, la Campania, la Calabria, la Basilicata, la Sicilia e la Sardegna, l’Italia potrebbe vantare performance nella media europea. Vale la pena riflettere su questo dato. Soprattutto dovrebbero esserne consapevoli le élite meridionali.

Divario amministrativo e PA

L’apertura dei mercati alla competizione internazionale ha reso necessario il miglioramento della la competitività dei sistemi-Paesi europei anche negli ambiti della Pubblica Amministrazione, dei servizi resi ai cittadini e alle imprese. La capacità di offrire servizi di qualità al cittadino (sicurezza, sanità, istruzione, public utilities) è essenziale per lo sviluppo, in quanto essi costituiscono una condizione di base per l’avvio di quei processi che portano alla creazione di reti sul territorio e all’accumulazione di competenze e capabilities a livello individuale, in definitiva al miglioramento del capitale umano e sociale. È indubbio che servizi pubblici efficienti migliorano la competitività di un territorio rendendolo più attrattivo per gli insediamenti produttivi, sia in termini di competitività internazionale ma anche per lo sviluppo e i processi di convergenza tra territori di uno stesso paese.

Più che un differenziale nella performance dei singoli settori ciò che emerge è un divario generalizzato a sfavore del Mezzogiorno, accentuato dall’approccio federalista degli ultimi decenni. Le carenze si riflettono sui cittadini e sul sistema delle imprese, che lo scontano con maggiori costi e minore efficienza. Ciò contribuisce ad allontanare ulteriormente l’area meridionale da quegli standard di competitività indispensabili per attrarre le necessarie risorse aggiuntive per lo sviluppo dall’esterno. La minore efficienza si traduce in un sostanziale razionamento nella dotazione di risorse, determinando un circolo vizioso tra indirizzo politico e strutture amministrative. Con riferimento alle attività economiche, il nesso tra performance della Pubblica Amministrazione e sviluppo è molto stretto. Nel Mezzogiorno in particolar modo risultano carenti le funzioni della PA relative alle agevolazioni che facilitano l’attività imprenditoriale (semplificazione delle procedure amministrative, tempi della giustizia amministrativa e civile).

L’Italia nel suo complesso ha fatto dei significativi progressi, dovuti in gran parte agli interventi di riforma della giustizia civile: il Rapporto della Banca Mondiale Doing Business 2016 colloca l’Italia al 45esimo posto di una classifica di 189 Paesi, recuperando ben 11 posizioni rispetto all’anno precedente. La densità dei dipendenti pubblici è più bassa in Italia che nei negli altri principali paesi dell’UE; inoltre, secondo i risultati del censimento 2011 emerge, rispetto al censimento 2001, una PA «dimagrita» in termini di personale negli enti locali e nelle aziende erogatrici di servizi del 6,1% nel Mezzogiorno e del 14% nel Centro-Nord. La presenza della PA resta comunque più elevata nel Centro-Nord: 31 addetti ogni 1.000 abitanti, contro i 26 del Mezzogiorno (dieci anni prima erano rispettivamente 38 e 28).

La Pubblica Amministrazione nel 2011 era composta di 12.183 unità attive (21,8% in meno rispetto al precedente censimento), nelle quali operavano 2.840.845 addetti (11,5% in meno rispetto al 2001), 196.736 altri lavoratori (tra esterni, temporanei e volontari: il 27,8% in meno rispetto al 2001). Tra gli enti locali, i Comuni registrano la maggiore contrazione al Nord come al Sud (rispettivamente –11,4% e –8,9%). Nel Nord si rileva una maggior concentrazione rispetto alla popolazione residente sia di unità attive che di risorse umane rispetto al Mezzogiorno (2,4 unità attive ogni 10 mila abitanti a fronte di 1,9 nel Mezzogiorno e quasi 300 occupati complessivi ogni 10 mila abitanti a fronte di poco meno di 260 al Sud). Tra il 2012 e il 2014 i dipendenti della PA sono passati da 3.221 mila a 3.224 mila in Italia con un saldo positivo di 3 mila unità dovuto ad una crescita di 8 mila unità nel Centro-Nord ed un calo di quasi 5 mila dipendenti nel Mezzogiorno.

Welfare e no-profit

L’arretramento della PA ha lasciato spazio ad una forte espansione del settore no profit che sempre più sta assumendo ruoli sussidiari rispetto alla PA nell’erogazione di alcuni importanti servizi sociali. Nel Centro-Nord il welfare privato-sociale già oggi è in grado di sostituire in misura significativa il welfare pubblico, compensando la forte contrazione di addetti della PA verificatasi nell’ultimo decennio; nel Mezzogiorno, invece, la garanzia della parità dei diritti di cittadinanza deve continuare ad essere assicurata soprattutto dal welfare pubblico.

Nel 2011 in Italia sono state censite 301.191 unità attive appartenenti al settore non profit (65.959 in più che nel 2001), nelle quali hanno lavorato 680.811 addetti (192.288 in più rispetto al 2001); i lavoratori esterni e temporanei sono cresciuti di 172.045 unità; c’è stato un vero boom dei volontari: +1.443.295.

Nel Centro-Nord aumentano del 50% gli addetti che operano nel settore non profit, dai quasi 3 milioni del 2001 ai quasi 4,6 milioni nel 2011. Nel Mezzogiorno, la loro presenza, relativamente assai meno significativa è aumentata di poco oltre le 200 mila unità, pari al 22,5%, nello stesso periodo (da 932 mila a 1.138 mila). Questi dati segnalano anche una consistente disparità nel livello di partecipazione dei cittadini alle attività della società civile. In particolare, i più modesti risultati del Mezzogiorno riflettono le carenze del welfare ed un minor benessere individuale.

In rapporto alla popolazione residente, si può notare come esista una forte disomogeneità territoriale. La presenza del settore non profit è decisamente più elevata nel Nord-Ovest (156,0 addetti ogni 10 mila abitanti), nel Nord-Est (141,0) e nel Centro (127,2), e assai meno nel Sud e nelle Isole (rispettivamente, 49,7 e 85,3). Analogo comportamento si può rilevare per le «altre risorse umane» (lavoratori esterni e temporanei), presenti in maggior misura nel Centro (59,5 ogni 10 mila abitanti), nel Nord-Est (55,1) e nel Nord-Ovest (52,5), mentre risultano meno diffusi nelle Isole (34,9) e nel Sud (27,4).

Le risorse

Rimane di centrale importanza la necessità di ridurre l’elevata incidenza del debito pubblico sul PIL. La necessità di disporre di avanzi primari va perseguita attraverso un contenimento della spesa. La strategia che produca un miglioramento della qualità dei servizi pubblici passa pertanto attraverso recuperi di efficienza nella loro fornitura. Al Sud la dotazione di risorse finanziarie, espressa in termini di spesa pro capite, è più bassa che nel resto del Paese e nel corso della recessione ha mostrato un’evoluzione meno favorevole. Il divario al 2014 è di circa 25 punti percentuali rispetto al Centro-Nord. In particolare, lo svantaggio del Mezzogiorno è molto marcato nei settori della Formazione, Cultura e Ricerca e Sviluppo, Sanità e Previdenza. Questi importanti strumenti della politica di welfare non riescono a supportare adeguatamente la fragile condizione socioeconomica delle famiglie e dei lavoratori più deboli. È solo nella protezione ambientale, e in parte nei trasporti e nelle telecomunicazioni che la spesa pro capite nel Mezzogiorno risulta relativamente più elevata, anche se la qualità dei servizi erogati non è sempre adeguata ai fabbisogni dei cittadini. Rimane un vulnus la qualità dei servizi sociali nel Mezzogiorno, decisamente inferiore a quelli erogati nel resto del Paese; in particolare peggiorano i servizi in Abruzzo, nel Molise, in Puglia e in Calabria; migliorano in Campania, Basilicata, Sicilia e Sardegna.

La giustizia

Una giustizia rapida ed efficiente è un fattore chiave per lo sviluppo e la competitività nel processo di globalizzazione dell’economia e della società. Il buon funzionamento della giustizia crea, infatti, un clima di fiducia che favorisce la realizzazione di investimenti interni e, soprattutto, esterni, necessari per le iniziative imprenditoriali, la crescita dimensionale delle imprese e lo sviluppo dei mercati finanziari. A livello europeo, del resto, i paesi con una giustizia lenta (espressa con l’elevato numero di giorni per pervenire ad un giudizio) mostrano un più modesto tasso di crescita, mentre i paesi con un buon funzionamento del sistema giudiziario registrano soddisfacenti risultati economici. Del resto, la fiducia nel pieno rispetto dello stato di diritto si traduce in atteggiamenti favorevoli ad investire in quelle attività economiche che possono garantire lo sviluppo del Paese.

In Italia permane un gap di funzionamento rispetto agli altri Paesi membri dell’UE, in parte dovuto proprio al differenziale tra Nord e Sud. Nel 2015 la durata media dei procedimenti, con riferimento ai procedimenti civili di «contenzioso puro» in tribunale, è di 976 giorni. Si tratta di un dato che rivela una riduzione dei tempi, rispetto ai 1.134 del 2000, anche se negli anni di crisi (2008-2014) il processo sembra sia rallentato. Anche nell’ambito della giustizia ci sono profondi divari tra Nord e Sud: dal 2000 nel Centro-Nord il numero medio di giorni per un procedimento di cognizione ordinaria si è ridotto da 1.001 giorni a 777 giorni; nel Mezzogiorno il miglioramento è inferiore, dai 1.377 giorni nel 2000 agli attuali 1.194 giorni. Si distingue l’Abruzzo, dove la durata media è di 869 giorni; la durata medie più elevata si rileva in Basilicata (1.569 giorni) e in Puglia (1.375 giorni).

Erogazione dei servizi ed efficienza

L’efficienza nell’erogazione di servizi di pubblica utilità da parte della PA è molto modesta per l’intero territorio nazionale e nel periodo che va dal 2007 al 2014 è peggiorata sensibilmente, soprattutto nel Mezzogiorno. Uno dei comparti più critici per il quale l’Italia è sottoposta al controllo dell’Unione Europea è quello dello smaltimento dei rifiuti. In contrasto con le direttive europee, in Italia la percentuale di rifiuti smaltiti in discarica, pur se in tendenziale flessione negli ultimi anni, appare ancora molto elevata, soprattutto al Sud con un valore che risulta doppio di quello del Centro-Nord: nelle regioni meridionali, lo smaltimento in discarica supera nettamente la metà dei rifiuti prodotti in Sicilia (84,3%), in Puglia (53,0%) e in Basilicata (52,0%).

L’incremento di raccolta differenziata registrato nel Mezzogiorno è notevole, con una percentuale che passa dall’11,6 del 2007 al 31,3% del 2014. Sopra la media nazionale la Sardegna (53,0%), l’Abruzzo (46,1%) e la Campania, dove la raccolta differenziata ha raggiunto nel 2014 la quota del 47,6%, con una crescita di 34 punti percentuali rispetto al 2007, la più vivace tra tutte le regioni italiane. Problemi relativi alle infrastrutture di rete (elettricità, acqua e gas) sono in media più frequenti al Centro-Sud, dove il livello di soddisfazione degli utenti è più basso del Centro-Nord. Il divario nella diffusione ed efficacia dell’ICT sembra colmarsi con maggior rapidità. Ciò accade per quanto riguarda il grado di diffusione della banda larga nelle amministrazioni locali, ormai non dissimile nelle due ripartizioni del Paese, con circa il 98% di copertura. Anche l’utilizzo dell’eGovernment da parte delle imprese nei rapporti con la PA ha raggiunto un grado soddisfacente nel Mezzogiorno (67,2%) come nel Centro-Nord (69,7%). La distanza tra le due ripartizioni riappare nella diffusione della piena interattività nei Comuni (12,9 ogni 100 nel Sud contro i 19 del Nord) e nella disponibilità del wi-fi pubblico (23,5% nel Mezzogiorno e 32% nel Centro-Nord).