Sviluppo partecipativo: orientamenti per gli attori locali

“Lo strumento dello sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD) si distingue per la capacità di arruolare forze e competenze del settore privato, in partenariato con gli enti locali, al perseguimento agli obiettivi di sviluppo territoriale. Per questo, gli obiettivi che ciascun piano di azione CLLD perseguirà, saranno finalizzati a precisi ambiti tematici in cui i partner coinvolti dispongano di competenze ed esperienze specifiche”. Con queste parole si apre il paragrafo dedicato agli obiettivi e alle priorità del CLLD nell’ambito della Sezione 3 – Approccio integrato allo sviluppo territoriale dell’ Accordo di partenariato 2014-2020 – ITALIA. Una conferma, quindi, che la partnership pubblico-privata rappresenta un elemento strutturale dello sviluppo locale.

 

Proponiamo di approfondire la conoscenza dello sviluppo locale di tipo partecipativo attraverso l’esame di un documento rilevante per tutti gli operatori del settore. Ci riferiamo a Orientamenti sullo sviluppo locale di tipo partecipativo per gli attori locali, elaborati dagli uffici della Commissione a supporto dell’azione degli Stati membri e delle autorità di programma, con particolare riferimenti ai beneficiari degli interventi.

 

Il documento si articola in 7 capitoli che affrontano i seguenti argomenti:

• Perché uno sviluppo locale di tipo partecipativo?
• Otto tappe fondamentali per l’avvio del CLLD
• Come sostenere i partenariati CLLD per far fronte alle nuove sfide
• I motivi per realizzare il CLLD e le modalità della sua introduzione nelle città
• Motivi e modalità del CLLD a favore dell’inclusione sociale
• Come realizzare il coordinamento con altri fondi
• Come rendere il CLLD più sicuro, più rapido e più facile per i gruppi di azione locale

 

Per introdurre il tema riportiamo, di seguito, il testo del primo capitolo, mentre per la consultazione del testo integrale rinviamo al link.

 

Perché uno sviluppo locale di tipo partecipativo?

L’espressione “sviluppo locale di tipo partecipativo” è utilizzata dalla Commissione europea per descrivere un approccio che rovescia radicalmente la tradizionale politica di sviluppo di tipo “top-down” (dall’alto verso il basso). Con il CLLD è la popolazione locale a prendere in mano le redini della situazione e a formare un partenariato locale che elabora e attua una strategia di sviluppo integrato. La strategia è concepita in modo da svilupparsi sulla base dei punti di forza sociali, ambientali ed economici, ossia sul patrimonio della comunità, piuttosto che limitarsi a compensarne i problemi. Per questo motivo il partenariato riceve finanziamenti di lungo periodo e decide come spenderli.

 

Non è un caso che l’applicazione dei principi che stanno alla base del CLLD si sia diffusa negli ultimi vent’anni, passando da un piccolo polo formato da 200 progetti pilota LEADER a circa 2 600 partenariati (sia LEADER che asse 4 del FEP (Fondo europeo per la pesca)) che coprono pressoché ogni angolo dell’Europa rurale e gran parte delle coste. Anche gli investimenti complessivi pubblici e privati sostenuti da questi partenariati sono cresciuti, fino a raggiungere circa 8,6 miliardi di EUR nel periodo 2007-2013, per sostenere un’ampia gamma di progetti soprattutto di piccole dimensioni, migliaia di imprese e di posti di lavoro e migliorando sensibilmente i servizi locali e l’ambiente. Nei paesi extraeuropei, anche la Banca mondiale sostiene progetti che utilizzano una metodologia guidata dalle comunità locali (Community-driven development – CDD) molto simile in 94 paesi, con un investimento totale stimato in quasi 30 miliardi di dollari.

I principi del CLLD si sono consolidati e più che decuplicati nell’arco di quattro periodi di programmazione consecutivi. L’esperienza acquisita ha dimostrato quando e in quali contesti l’approccio del CLLD è efficace e in che modo possa aggiungere valore ai programmi nazionali e regionali. Ha anche fatto emergere i limiti del CLLD, mettendo in evidenza in quali settori è più difficile ottenere risultati. In tale contesto abbiamo l’opportunità di estendere l’approccio del CLLD alle città e di usarlo per sviluppare la risposta locale ad alcuni dei più pressanti problemi sociali e ambientali che i cittadini europei devono affrontare oggi. Inoltre c’è ancora un ampio margine per accrescere gli effetti del CLLD sulla vita dei cittadini coordinando i quattro principali flussi di finanziamento dell’UE.

 

Ecco otto ragioni per utilizzare il CLLD.

 

1. Il CLLD mette al comando coloro che hanno una necessità o una sfida da affrontare.

Le strategie vengono elaborate e i progetti selezionati da entità locali. Questo è il tratto più distintivo del CLLD e il suo vantaggio principale. Rispetto ad altri approcci locali classici, coloro che in passato erano i “beneficiari” passivi di una politica diventano partner attivi e artefici del suo sviluppo. Il coinvolgimento dei cittadini nella “coproduzione” di una politica di sviluppo produce una serie di benefici importanti:

• attraverso un processo di empowerment coloro che erano considerati l’essenza del problema contribuiscono alla soluzione;
• la loro esperienza diretta, insieme alle opinioni degli altri soggetti interessati, può servire per adattare in maniera più precisa le politiche alle esigenze e alle opportunità reali;
• la capacità di agire e assumere iniziative concrete aumenta grazie alla partecipazione al processo;
• questo a sua volta determina un senso di identità locale e orgoglio, e una sensazione di titolarità e responsabilità delle attività;
• la possibilità di partecipare da pari a pari insieme ad altri partner rinsalda i rapporti e la fiducia tra cittadini, imprese private, istituzioni pubbliche e gruppi di interesse settoriali.

Questi risultati intangibili di natura umana e sociale gettano le basi per ottenere esiti materiali più concreti. Attualmente tutte le istituzioni pubbliche in Europa devono trovare con urgenza un sistema per favorire la fiducia e il coinvolgimento della popolazione locale.

 

2. Le strategie di CLLD possono rispondere all’aumento della diversità e della complessità. Questa diversità è spesso descritta come uno dei fondamenti del modello sociale europeo, ma la vera sfida sta nel trovare il modo di conservarla trasformandola in un vantaggio invece che in un onere. In alcune aree le differenze tra paesi e regioni stanno crescendo, ed è sempre più difficile farvi fronte ricorrendo a politiche tradizionali concepite dall’alto, anche se queste vengono attuate attraverso un ufficio locale. Per fare un esempio, i tassi di disoccupazione giovanile adesso variano dal 7,5% della Germania al 56% della Spagna, al 62,5% della Grecia. Anche le differenze tra quartieri, città e regioni dello stesso paese possono essere molto sensibili, quindi le strategie per affrontare il problema della disoccupazione giovanile devono tener conto delle differenze di funzionamento dell’economia e del mercato del lavoro in ciascuna di queste aree. Essendo la popolazione locale a elaborare le strategie di CLLD e a selezionare i progetti, le soluzioni possono essere adattate alle esigenze locali e la forza propulsiva dei partenariati può scaturire dai soggetti interessati a livello locale, compresi i giovani.

3. Le strategie di CLLD possono essere più flessibili di altri approcci. Alcune autorità pubbliche temono che la delega di determinate decisioni ai partenariati locali possa complicare eccessivamente l’attuazione del CLLD. Il CLLD tuttavia è stato reso più semplice e versatile consentendone la programmazione nell’ambito di un unico “obiettivo tematico” e al tempo stesso l’utilizzo per il conseguimento di uno o di tutti gli obiettivi economici, sociali e ambientali della strategia Europa 20206. Allo stesso modo, le attività sostenute nell’ambito del CLLD non devono necessariamente essere vincolate alle misure standard descritte nei programmi, purché siano coerenti con i loro obiettivi generali. Non è necessario tracciare linee di demarcazione rigorose tra i diversi fondi purché esistano sistemi tali da evitare che i beneficiari chiedano per la stessa spesa il rimborso a carico di diverse fonti UE.

4. L’ambito di applicazione del CLLD è stato ampliato per consentire alle strategie locali di concentrarsi su sfide come l’inclusione sociale, i cambiamenti climatici, la segregazione dei Rom e di altri gruppi svantaggiati, la disoccupazione giovanile, la povertà urbana, i collegamenti tra città e campagna e così via. Benché l’approccio del CLLD sia stato originariamente sviluppato nelle zone rurali grazie al sostegno del FEASR (Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale), e successivamente applicato nelle zone di pesca e nelle aree costiere grazie ai finanziamenti del FEP, adesso è possibile estenderlo a settori normalmente coperti dal FSE (Fondo sociale europeo) e dal FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale). Ciò significa che la modalità di elaborazione di strategie, partenariati e aree sarà soggetta ad alcuni adeguamenti. Questo tema è trattato nei capitoli 3 e 4 della presente guida.

 

5. I rapporti tra settori e attori sono sfruttati nel CLLD in modo da produrre un effetto moltiplicatore sullo sviluppo locale e sui programmi generali. Le strategie di CLLD non devono essere considerate separatamente dagli altri programmi. Al contrario si tratta anche di strumenti che possono migliorare i risultati dei programmi di sviluppo rurale nazionali e regionali e delle strategie di sviluppo urbano sostenibile finanziati ai sensi dell’articolo 7 del regolamento FESR. Possono anche far parte di altri strumenti come gli Investimenti territoriali integrati (ITI) oppure operare in modo complementare a questi ultimi.

Le strategie di CLLD derivano spesso da questioni o problemi che riguardano specificamente una comunità locale, come il declino di attività economiche tradizionali (per esempio la pesca e l’agricoltura), il disagio giovanile, i cambiamenti climatici, la precarietà di alloggi e servizi. Il vantaggio del CLLD sta nel fatto che esso consente di esaminare e trattare una o più questioni nel contesto locale, e di mobilitare tutte le politiche e tutti gli attori interessati. Ciò favorisce la rimozione di vari tipi di confini o barriere che ostacolano lo sviluppo locale, compresi quelli

• tra diversi servizi locali, comuni e amministrazioni pubbliche;
• tra organizzazioni locali pubbliche, private e della società civile;
• tra istituzioni locali e di livello superiore come il governo regionale e nazionale e le università;
• tra aree problematiche e aree di opportunità. Benché a guidare il CLLD siano coloro che devono affrontare le varie sfide, non è certo previsto che questi soggetti risolvano i problemi in totale autonomia. Il CLLD fornisce quindi assistenza per intrecciare rapporti e trattare con coloro che hanno maggiori capacità.

 

6. Il CLLD riguarda l’innovazione e il conseguimento di risultati che producono cambiamenti durevoli. La prima fase comporta solitamente lo sviluppo di capacità e risorse in modo che le comunità locali siano in grado di prendere l’iniziativa. Il CLLD può essere utilizzato anche per coprire alcuni degli investimenti infrastrutturali su piccola scala che sono un prerequisito dell’innovazione e dell’ulteriore sviluppo, ponendosi però come un mezzo per il raggiungimento di un fine. L’approccio partecipativo del CLLD, che coinvolge diversi soggetti interessati, genera un diverso modo di guardare alle sfide, incentrato sulla domanda o sui bisogni, che connette l’esperienza degli utenti alla conoscenza più approfondita dei diversi tipi di prestatori. Il CLLD può andare oltre i “soliti sospetti” per generare nuove idee e finanziare i piccoli progetti “seed” e i progetti pilota necessari per una sperimentazione pratica delle nuove idee. Questi progetti, quando hanno successo, possono anche far leva sui principali fondi privati e pubblici.

7. La partecipazione al CLLD dà accesso a un’ampia rete europea in crescita e a un importante bagaglio di esperienze. Negli ultimi 20 anni i partenariati LEADER e FARNET esistenti, insieme a molte reti regionali, nazionali e dell’Unione europea, hanno sviluppato numerosi metodi, guide, kit di strumenti e studi di casi che possono essere di grande aiuto ai nuovi partenariati. Come si è detto, anche organizzazioni internazionali come la Banca mondiale vantano una lunga esperienza e hanno pubblicato molti utili manuali metodologici. All’interno di questa guida forniremo i link a molti di tali strumenti e risorse, che rappresentano un bagaglio “vivo” di conoscenze. Nuovi partenariati in nuove aree e in nuovi settori apriranno nuove prospettive, e per questo motivo la Commissione raccomanda di rafforzare e razionalizzare le misure importanti a sostegno della cooperazione e dell’attività di rete tra gli operatori CLLD.

 

8. Il CLLD è uno strumento finanziariamente attraente per assicurare lo sviluppo locale. La Commissione riconosce che lo sviluppo locale è un processo di lungo periodo (che normalmente interessa vari periodi di finanziamento) e raccomanda un impegno finanziario analogamente lungo per sviluppare la capacità e il patrimonio della comunità. I partenariati locali non sono quindi considerati progetti isolati da smantellare alla conclusione del periodo di finanziamento, ma componenti di un processo per avviare le comunità su una strada più sostenibile. La Commissione ritiene inoltre che i bilanci locali destinati al CLLD debbano raggiungere una certa “massa critica” per produrre un salto di qualità, con bilanci generalmente non inferiori a circa 3 milioni di euro per sette anni, per quanto riguarda l’impegno di finanziamento pubblico totale per qualsiasi periodo di finanziamento. Questo impegno, però, può e potrebbe dover essere maggiore nelle aree urbane e in altre aree più densamente popolate.

È anche opportuno osservare che, per quanto riguarda il FESR, il FSE e il FEAMP, se gli Stati membri riservano al CLLD, nell’ambito dei propri programmi, un intero asse prioritario o una priorità dell’Unione, il tasso di cofinanziamento dell’UE potrà essere incrementato. Ciò significa che gli Stati membri dovranno contribuire con finanziamenti nazionali minori rispetto al sostegno standard.