Sviluppo locale di tipo partecipativo

Ogni esperienza di sviluppo locale trova fondamento nella mobilitazione delle risorse del territorio, pubbliche e private. Quando poi ci si riferisce a contesti problematici (ritardo di sviluppo, aree di crisi, disagio socio-economico) la collaborazione tra le istituzioni pubbliche e gli enti privati – siano essi profit o non profit – diventa elemento essenziale per qualsiasi strategia con possibilità di successo. Si può dire, quindi, che la partnership pubblico-privata è un elemento costitutivo dello sviluppo locale.

L’Unione Europea ha avviato la propria esperienza nel campo dello sviluppo territoriale nel 1991, inaugurando l’approccio LEADER – Liaison entre actions de développement de l’économie rurale – a partire, dunque, dallo sviluppo delle aree rurali svantaggiate. Questa esperienza ha promosso sul territorio europeo una molteplicità di coalizioni locali che si sono misurate con l’impegnativo compito di “costruire” una prospettiva di crescita per territori in condizioni di marginalità. Nel tempo l’approccio LEADER si è “raffinato” fino a diventare un vero e proprio modello di intervento per lo sviluppo locale. Ne è prova evidente che i programmi LEADER si susseguono ininterrottamente dal 1991 all’attuale programmazione. Inoltre, nel corso degli anni la Commissione ha tentato di estendere l’uso del modello partecipativo anche ai contesti urbani (programma URBAN) e alle politiche di sviluppo sociale e occupazionale (EQUAL), con risultati a volte estremamente interessanti e innovativi.

Nella programmazione 2014/2020, oltre alla riproposizione dell’approccio LEADER nell’ambito dei Piani di Sviluppo Rurale, il Regolamento 1303/2013 propone il modello di sviluppo locale di tipo partecipativo quale “strumento specifico da utilizzare a livello subregionale unitamente ad altre misure di sostegno allo sviluppo a livello locale. Tale strumento può mobilitare e coinvolgere le organizzazioni e le comunità locali affinché contribuiscano al conseguimento degli obiettivi della Strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, alla promozione della coesione territoriale e al raggiungimento di obiettivi politici specifici”. A tal fine, per la prima volta, è consentito, anche in forma congiunta, l’uso del Fondo europeo di sviluppo regionale, del Fondo sociale europeo, del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.

Per conoscere più a fondo lo sviluppo locale di tipo partecipativo (Community Led Local Development – CLLD) proponiamo all’attenzione dei nostri lettori una scheda informativa, elaborata dalla Commissione Europea, volta a evidenziare gli elementi chiave del nuovo approccio.

L’argomento

Nel corso degli ultimi 20 anni l’approccio LEADER allo sviluppo locale di tipo partecipativo, finanziato dai Fondi Strutturali e dal Fondo per lo sviluppo rurale, ha aiutato gli operatori rurali a considerare il potenziale a lungo termine della propria area e ha dimostrato la sua efficacia come strumento per l’attuazione di politiche di sviluppo. La Commissione europea ha promosso questo metodo di attuazione anche attraverso le iniziative comunitarie URBAN ed EQUAL. Nel caso del programma LEADER, che ha ricevuto il supporto continuo dell’UE dal 1991, è diventato un elemento importante della politica di sviluppo rurale con un alto livello di accettazione in tutta Europa. Dal 2007 lo sviluppo locale è utilizzato anche nell’ambito del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca per supportare lo sviluppo sostenibile delle comunità che vivono di pesca.

Gli articoli 32-35 del regolamento «disposizioni comuni» (UE) n. 1303/2013 in materia di sviluppo locale di tipo partecipativo, si basano sull’approccio LEADER e riguardano quattro fondi coperti dal quadro strategico comune (Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo, Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca) per il periodo di programmazione 2014-2020 (Fondi strutturali e di investimento europei – ESI).

Lo sviluppo locale di tipo partecipativo è uno strumento specifico da utilizzare a livello subregionale unitamente ad altre misure di sostegno allo sviluppo a livello locale. Tale strumento può mobilitare e coinvolgere le organizzazioni e le comunità locali affinché contribuiscano al conseguimento degli obiettivi della Strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, alla promozione della coesione territoriale e al raggiungimento di obiettivi politici specifici.

Cosa si intende per sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD)?

Una singola metodologia relativa allo sviluppo locale di tipo partecipativo per i Fondi ESI che:

• focalizzi l’attenzione su aree subregionali specifiche;
• sia di tipo partecipativo, con il coinvolgimento di gruppi di azione locale costituiti da rappresentanti degli interessi socioeconomici locali pubblici e privati;
• sia messa in atto tramite strategie di sviluppo locale basate sull’area integrate e multisettoriali, concepite prendendo in considerazione le potenzialità e le esigenze locali;
• prenda in considerazione le potenzialità e le esigenze locali, includendo caratteristiche innovative nel contesto locale, la creazione di una rete e, dove opportuno, la cooperazione.

Questa metodologia unica consentirà un utilizzo integrato dei Fondi per l’attuazione di strategie di sviluppo locale.

Obiettivi

Lo scopo principale dell’approccio congiunto attraverso i Fondi ESI è quello di semplificare ed espandere l’uso dello sviluppo locale di tipo partecipativo come strumento di sviluppo. Lo sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD):

• incoraggerà le comunità locali a sviluppare approcci dal basso integrati nei casi in cui sia necessario rispondere a sfide territoriali e locali che richiedono un cambiamento strutturale;
• svilupperà capacità comunitarie e stimolerà l’innovazione (inclusa l’innovazione sociale), l’imprenditorialità e la capacità di cambiamento incoraggiando la valorizzazione e l’individuazione di potenzialità non sfruttate nelle comunità e nei territori;
• promuoverà il senso di appartenenza comunitario incrementando la partecipazione all’interno delle comunità e sviluppando il senso di coinvolgimento che può aumentare l’efficacia delle politiche dell’Unione europea;
• supporterà la governance a più livelli indicando alle comunità locali il percorso da seguire per partecipare appieno all’implementazione degli obiettivi dell’Unione europea in tutte le aree.

Principali componenti del CLLD

• I gruppi di azione locale dovrebbero essere costituiti da rappresentanti degli interessi socioeconomici locali pubblici e privati, ad esempio imprenditori e relative associazioni, autorità locali, associazioni di quartiere o rurali, gruppi di cittadini (minoranze, anziani, donne, uomini, giovani, imprenditori e così via), organizzazioni collettive e di volontariato e così via. Almeno il 50 % dei voti nelle decisioni di selezione dovrebbe provenire da partner diversi dalle autorità pubbliche e ogni singolo gruppo di interesse dovrebbe avere una percentuale di voti non superiore al 49 %.
• Le strategie di sviluppo locale devono essere conformi ai programmi pertinenti dei Fondi ESI attraverso i quali sono supportate. Esse dovrebbero definire l’area e la popolazione interessate, includere un’analisi delle esigenze di sviluppo e del potenziale dell’area, fornire un’analisi dei punti di forza e di debolezza, delle opportunità e dei rischi (analisi SWOT – Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats) e descrivere gli obiettivi e le caratteristiche integrate e innovative della strategia, compresi gli obiettivi misurabili per i risultati previsti. Le strategie devono inoltre includere un piano di azione che descriva come convertire gli obiettivi in progetti concreti, disposizioni per la gestione e il monitoraggio e un piano finanziario.
• La copertura in termini di area e popolazione di una determinata strategia locale deve essere coerente e mirata e offrire una massa critica sufficiente per un’implementazione efficace. Spetta ai gruppi di azione locale definire la popolazione e le aree effettive coperte dalle strategie, che devono essere tuttavia conformi ai criteri definiti dall’articolo 33 (6) del regolamento «disposizioni comuni». La copertura della popolazione dovrebbe essere compresa tra un minimo di 10 000 e un massimo di 150 000 unità, in linea con le disposizioni per il periodo 2007-2013 nell’ambito del programma LEADER. In casi debitamente motivati, la Commissione può ammettere deroghe in merito alla modifica dei limiti previsti su proposta di uno Stato membro. A titolo di riferimento, la popolazione media interessata dai programmi URBAN II finanziati dal FESR nel periodo 2000-2006 corrispondeva a circa 30 000 abitanti.

Novità

Nel periodo di programmazione 2014-2020 il supporto più esplicito, sotto forma di quadro giuridico comune e regole armonizzate per i quattro Fondi ESI, aumenterà la coerenza e incoraggerà il sostegno di un’unica strategia locale di tipo partecipativo da parte di più fondi.

Diverse caratteristiche delle disposizioni comuni per i Fondi ESI hanno lo scopo di semplificare l’attuazione dello sviluppo locale di tipo partecipativo per i beneficiari:

• Per tutti i Fondi ESI e le regioni sarà applicata una singola metodologia per lo sviluppo locale di tipo partecipativo, consentendo in questo modo a tutti i territori di usufruire del sostegno dell’Unione europea per il potenziamento delle capacità, i partenariati pubblico‑privato locali e le relative strategie, l’istituzione di una rete e lo scambio di esperienze.
• Il supporto dei Fondi ESI sarà coerente e coordinato. Ciò semplificherà la definizione da parte dei beneficiari di strategie con diverse fonti di finanziamento più adatte alle proprie esigenze e aree, ad esempio in un’area con aspetti sia rurali che urbani. Il conseguimento di questo obiettivo sarà garantito da un’azione coordinata di potenziamento delle capacità, selezione, approvazione e finanziamento di strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo e gruppi di azione locale.
• Fondo Lead: Nel caso delle strategie plurifondo, ci sarà la possibilità di finanziare i costi di esercizio collegati alla gestione dell’attuazione e all’animazione della strategia di sviluppo locale di tipo partecipativo attraverso un unico fondo (il fondo Lead).
• Incentivi: In termini di politica di coesione, per i programmi operativi in cui un intero asse prioritario viene attuato attraverso lo sviluppo locale di tipo partecipativo, il tasso massimo di cofinanziamento del FESR e/o del FSE a livello di ciascun asse prioritario sarà incrementato di punti percentuali. Nel caso del FEASR, a seconda delle circostanze, il tasso massimo di cofinanziamento per lo sviluppo locale di tipo partecipativo può variare dall’80 % al 90 %. Nel caso del FEAMP (progetto), il tasso massimo di cofinanziamento è pari al 75 % (7) e, nell’ipotesi in cui la priorità dell’Unione riguardante lo sviluppo territoriale nelle zone di pesca sia dedicata esclusivamente allo sviluppo locale di tipo partecipativo, il tasso di cofinanziamento viene aumentato di 10 punti percentuali.

Modalità di utilizzo dei diversi fondi nello sviluppo locale di tipo partecipativo

FESR/FSE: L’adozione del Trattato di Lisbona e della Strategia Europa 2020 forniscono una ragione in più per affrontare i problemi locali con un approccio integrato e inclusivo. In particolare, l’attenzione alla qualità della crescita e la necessità di garantire che sia inclusiva e sostenibile indicano che, in linea con gli obiettivi di coesione economica, sociale e territoriale, la politica di coesione deve sostenere azioni volte ad affrontare i problemi della disoccupazione, della privazione e della povertà.

L’approccio basato sulle comunità non è nuovo. I progetti pilota urbani (8) degli anni ’90, i programmi delle iniziative comunitarie URBAN (1994-1999 e 2000-2006), finanziati dal FESR e l’iniziativa EQUAL (2000-2006), finanziata dal FSE, si basavano su partenariati locali e hanno pertanto fornito un contributo utile per l’approccio basato sullo sviluppo locale di tipo partecipativo.

 

FEASR: L’importanza del coinvolgimento comunitario è stato dimostrato dal successo dello sviluppo locale di tipo partecipativo, supportato nell’approccio LEADER. Il successo dell’approccio è dimostrato dagli oltre 2 300 gruppi di azione locale operanti attualmente in tutta l’Unione europea, con finanziamenti totali effettivi pari a 5,5 miliardi di EUR (il 6 % dei finanziamenti FEASR).

L’approccio LEADER funge da base per la nuova iniziativa della Commissione sullo sviluppo locale di tipo partecipativo in quanto è basato sull’area, agisce dal basso, è pubblico-privato, integrato, innovativo, collaborativo e prevede l’uso di una struttura di rete. Gli stanziamenti obbligatori pari al 5 % del contributo del FEASR di ciascuno Stato membro restano in vigore per il periodo 2014-2020, mentre il nuovo quadro giuridico rafforzerà notevolmente l’aspetto integrato dell’approccio.

 

FEAMP: Dal 2007 l’asse prioritario 4 del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) supporta lo sviluppo sostenibile delle zone di pesca, garantendo che le misure intraprese dai gruppi di azione locale per la pesca siano basate sui punti di forza e le opportunità specifici di ciascuna zona di pesca, sfruttino nuovi mercati e prodotti e comprendano le conoscenze, l’energia e le risorse dei protagonisti locali di tutti i settori.

Attualmente sono operanti oltre 300 gruppi di azione locale per la pesca in 21 Stati membri. Il nuovo approccio congiunto da parte dei Fondi ESI rafforzerà la loro capacità di svolgere il proprio lavoro e potenziare le opportunità di collaborazione con altri settori e aree limitrofe.

Implicazioni della metodologia comune

• Lo sviluppo locale di tipo partecipativo rappresenta una metodologia ideale per la creazione di collegamenti tra le aree urbane, rurali e di pesca poiché è basato sull’area e può essere finanziato da diversi Fondi ESI.
• Gli Stati membri dovranno specificare nel contratto di partenariato in che modo intendono sostenere lo sviluppo locale di tipo partecipativo e indicare i programmi e le aree in cui sarà possibile utilizzarlo. Questo tipo di sviluppo è facoltativo per il FESR, il FSE e il FEAMP, ma è obbligatorio per il FEASR.
• Poiché le strategie dello sviluppo locale di tipo partecipativo definite dai gruppi di azione locale possono riguardare operazioni relative a uno o più Fondi, è necessario che ci siano uniformità e coordinamento tra i Fondi. Gli Stati membri e le autorità di gestione dovranno definire i criteri per la selezione delle strategie di sviluppo locale e garantire che le richieste e le procedure siano coordinate tra i Fondi. La selezione e l’approvazione delle strategie verranno eseguite da un comitato, istituito a tale scopo dalle autorità di gestione interessate, che avrà il compito di garantire che le strategie con diverse fonti di finanziamento ricevano finanziamenti coordinati.
• La scadenza per la selezione e l’approvazione delle strategie locali è stata fissata per la fine del 2017. La prima fase di selezione delle strategie deve essere portata a termine al più tardi entro due anni dalla data di approvazione dell’accordo di partenariato. Poiché non è previsto il «riporto» automatico del periodo di finanziamento corrente in quello successivo, i gruppi di azione locale esistenti per i fondi FEASR e FEP dovranno presentare nuove strategie. Le nuove proposte consentono inoltre ai gruppi di azione locale esistenti di prendere in considerazione l’ampliamento delle proprie strategie locali in modo da includere il ricorso ad altri fondi ESI.
• Nelle aree in cui gli Stati membri indicano che è possibile utilizzare lo sviluppo locale di tipo partecipativo, essi devono impegnarsi insieme alle autorità di gestione in attività di potenziamento delle capacità per consentire una piena partecipazione delle comunità locali, in particolar modo quelle di aree vulnerabili con capacità limitate. Questo obiettivo può essere conseguito creando gruppi di azione locale e formulando strategie perseguibili.
• I potenziali gruppi di azione locale devono avviare un dialogo fin dall’inizio con le autorità di gestione pertinenti per comunicare le proprie esigenze e preoccupazioni e assicurarsi che vengano prese in considerazione nella definizione dei programmi.