Lessons learned sui grandi eventi

Nella gestione dell’Expo 2015 l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) e l’Autorità Nazionale Anticorruzione Italiana (ANAC) hanno deciso di sperimentare un nuovo approccio metodologico per la trasparenza e l’integrità delle procedure di appalto del grande evento. Pertanto nell’ottobre 2014 le due organizzazioni hanno siglato un Protocollo d’intesa conducendo sessioni di lavoro congiunte, visite di lavoro, eventi pubblici. L’OCSE, in particolare, si è servita di modelli riferiti all’efficienza, all’integrità e alla concorrenza negli appalti pubblici (Raccomandazioni sugli Appalti Pubblici 2015, Linee guida 2009 e Raccomandazioni contro il Big Rigging negli Appalti Pubblici)”.
“Il Protocollo d’intesa tra ANAC e OCSE si è configurato come una sorta di progetto pilota che potrà costituire un più generale modello di riferimento di collaborazione istituzionale per la verifica delle procedure di affidamento degli appalti, e della successiva realizzazione degli stessi, secondo i più elevati standard e le migliori metodologie internazionalmente riconosciuti”.
Oggi, a conclusione dell’EXPO, è possibile provare a “generalizzare” le indicazioni pervenute da questa esperienza che, per mille motivi, è stata sotto i riflettori di tutti coloro che a vario titolo si occupano di grandi eventi. Per questo ANAC e OCSE hanno provato ad esplicitare le lezioni apprese e i principi generali che possono ispirare la comunità internazionale e gli attori che operano nella realizzazione di grandi eventi sportivi, politici e culturali, e delle relative infrastrutture.

I lettori di Felicità Pubblica avranno modo di verificare che questi principi non si soffermano tanto su aspetti normativi e giudiziari quanto su modelli organizzativi, strutture di governance, principi di responsabilità sociale. Non è un caso, quindi, che le parole chiave ricorrenti nel documento siano accountability, stakeholders, approccio olistico, multidisciplinarietà, competenze e formazione. Ancora una volta risulta evidente che i principali strumenti per combattere la corruzione e affermare la legalità consistono nella buona organizzazione, nella trasparenza e nella partecipazione.
Per la consultazione del testo integrale http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/Expo2015/ANAC-OCSE.Principi.ITA.pdf

“HIGH LEVEL PRINCIPLES”   PER L’INTEGRITA’, LA TRASPARENZA E I CONTROLLI EFFICACI DI GRANDI EVENTI E DELLE RELATIVE INFRASTRUTTURE

Insegnamenti tratti dal progetto di cooperazione OCSE/ANAC per “EXPO Milano 2015” adottati a MILANO il 12 ottobre 2015

Ad Ottobre 2014, l’ANAC e l’OCSE hanno siglato un Protocollo d’Intesa con particolare riferimento alla supervisione e al monitoraggio delle procedure di appalto di EXPO Milano 2015. Tale iniziativa comune si proponeva lo scopo di incrementare la trasparenza, la correttezza, l’efficacia e l’efficienza delle procedure di appalto relative alla realizzazione di EXPO. L’accordo, inoltre, ha reso possibile la sperimentazione di un generale modello di controllo per la cooperazione istituzionale nella vigilanza delle procedure degli appalti pubblici, secondo i più elevati standard e in linea con le best practice internazionali.
Nell’esercizio del proprio ruolo, l’OCSE si è servito dei modelli analitici precedentemente sviluppati, che si riferivano all’efficienza, all’integrità e alla concorrenza negli appalti pubblici, ovvero delle Raccomandazioni sugli Appalti Pubblici del 2015, delle Linee Guida del 2009 e delle Raccomandazioni per combattere il Big Rigging negli Appalti Pubblici.
Considerato che il Memorandum, della durata di un anno, ha raggiunto la sua conclusione, il presente documento si fonda sulle lezioni apprese e sintetizza i principali criteri chiave che potenzialmente possono garantire i migliori modelli di governance e management per la realizzazione di grandi eventi e delle relative infrastrutture. L’esperienza estremamente positiva intercorsa tra ANAC e OCSE, infatti, è servita a testare, convalidare e sviluppare un framework generale in grado di esser utilizzato nella progettazione e sviluppo di grandi eventi, come anche nell’implementazione di grandi progetti infrastrutturali.
Sulla base di questa esperienza e delle conoscenze condivise, viene presentato il seguente modello per il controllo efficace dei grandi eventi e dei relativi progetti infrastrutturali.

1. Trasparenza, accountability e apertura.

Alla luce delle specifiche sfide che si presentano in termini di visibilità e tempistiche, i grandi eventi sono più facilmente esposti al rischio di abusi e indebite appropriazioni di denaro pubblico, a frodi, corruzione, collusione e all’illegalità in generale.
La trasparenza sulle attività svolte dagli organizzatori dei grandi eventi è fondamentale per ottenere la fiducia pubblica e per assicurare l’accountability delle attività.
L’apertura verso il pubblico può aiutare a rispondere all’esigenza di informazione della società civile e a ridurre in questo modo possibili tensioni, oltre a coinvolgere i cittadini in un “controllo sociale”. L’uso dei siti web, per esempio, si rivela un mezzo molto utile per veicolare tra gli stakeholder e i cittadini informazioni sugli appalti pubblici, sullo stato di evoluzione dei progetti, sul modello di governance, etc., così da permettere anche l’interoperabilità con il mondo accademico o con altre organizzazioni.
Si raccomanda la pubblicazione dei dati in formato aperto e in sezioni ben evidenziate dei siti web e strutturate in modo standardizzato, affinché le informazioni siano facilmente accessibili e efficacemente riutilizzabili da parte degli stakeholder.

2. Sinergie istituzionali, supervisione e controlli collaborativi

Le verifiche e i controlli sono più efficaci se sono messi in pratica con un approccio “olistico” attraverso la collaborazione e lo scambio di informazioni e dati da parte di tutte le istituzioni coinvolte nei controlli.
A tal fine può essere utile adottare un modello di “supervisione e controlli collaborativi” che oltre a mirare a prevenire l’insorgenza dell’illegalità, consente eventualmente di intervenire tempestivamente con i correttivi necessari per permettere la realizzazione dei lavori nei tempi previsti.
L’interazione con i soggetti che effettuano i controlli e verificano la legittimità delle procedure può avvenire anche con modalità orientate al problem solving, ovvero attraverso la richiesta di pareri e indicazioni che anticipino l’eventuale insorgere di scorrettezze, non conformità, illegalità. A riguardo l’interazione tra soggetti controllanti e le stazioni appaltanti può avvenire avvalendosi di infrastrutture tecnologiche che consentano un’interazione, nei limiti del possibile, in “tempo reale” al fine di rendere efficaci i controlli e consentire al tempo stesso l’effettuazione dei lavori.
Un tale approccio consente inoltre di ottenere la fiducia dell’ente controllato che non si sente “sotto esame”, ma piuttosto supportato dal meccanismo di controllo.

3. Multidisciplinarietà e strutture di governance.

Considerando che i grandi eventi sono più facilmente esposti a rischi di molteplice natura, solo un modello multidisciplinare di controllo può contribuire ad una efficace prevenzione e individuazione di essi. Se alcune imprese o persone sono potenzialmente pronte a infrangere la legge per esempio pagando una tangente, esse saranno anche potenzialmente esposte a colludere o a essere implicate in comportamenti fraudolenti quali ad esempio il riciclaggio di denaro, l’evasione delle tasse etc. . E’ dunque necessario costituire team multidisciplinari e strutture di governance (ad esempio comitati speciali) che includano autorità centrali e locali, autorità investigative, forze dell’ordine, Autorità anticorruzione, Agenzia della concorrenza. Identificare fin dall’inizio best practice nazionali e internazionali in ogni disciplina garantirà controlli mirati ed efficaci.

4. Controlli ex ante e sin dall’inizio delle procedure

I meccanismi di controllo dovrebbero essere stabiliti in anticipo e dovrebbero garantire una rigorosa scansione e programmazione delle attività sin dall’inizio delle procedure. In questo modo si manderebbe un forte segnale dissuasivo per potenziali comportamenti illegali e scorretti e si genererebbe un effetto deterrente.
I meccanismi di controllo non dovrebbero essere adottati ad hoc, ma sulla base di un approccio standardizzato e sistematico. L’assenza di misure di controllo opportunamente pianificate sin dall’inizio, potrebbe portare all’adozione di soluzioni affrettate e provocare inefficienze e sprechi.
I controlli dovrebbero essere ex ante piuttosto che ex post e dovrebbero essere “costruttivi” (per esempio identificare soluzioni per i problemi rilevati) piuttosto che punitivi (ad esempio limitandosi alla sanzione degli errori identificati).
Per quel che riguarda in particolare gli appalti, i controlli ex-ante effettuati da un soggetto terzo sulla legalità delle procedure contrattuali rafforzerebberp e assicurerebbero la correttezza e la trasparenza delle procedure di affidamento poste in essere; opererebbero potenzialmente come elemento dissuasivo di condotte corruttive, per l’evidente presidio della correttezza di ogni passaggio procedurale sugli appalti; contribuirebbero a restituire fiducia agli operatori del mercato di riferimento circa la trasparenza e correttezza degli affidamenti e della conseguente gestione degli appalti.

5. Completezza e tempestività

Controlli a campione potrebbero non essere sufficienti per generare un effetto deterrente efficace e una massimizzazione dell’individuazione di condotte illegali. I meccanismi di controllo devono essere quanto più completi ed includere tutte o quanto meno la maggior parte delle attività svolte dall’organizzatore dell’evento. La completezza contribuirebbe al successo dei meccanismi di controllo.
E’ fondamentale bilanciare la completezza con la tempestività dei controlli, così da evitare che essi possano essere di ostacolo allo sviluppo dei grandi eventi, spesso organizzati e portati a compimento sotto una notevole pressione in termini di tempo. A tal fine può essere opportuno che autorità di controllo e soggetti controllati standardizzino sin dall’inizio le procedure e i tempi di fornitura di dati e documenti e del controllo, secondo standard internazionalmente riconosciuti.

6. Adeguate risorse, competenze e formazione

E’ fondamentale che gli enti incaricati di effettuare i controlli siano dotati di risorse (umane e finanziarie) idonee ad assicurare che i controlli siano efficaci e tempestivi. L’uso di documenti interni di descrizione delle procedure, di linee guida, di checklist e manuali si potrebbe rivelare un mezzo pratico ed efficace al fine di effettuare controlli in modo accurato e sistematico, ma al tempo stesso rapido.
Corsi di formazione e iniziative di rafforzamento delle competenze sono un mezzo necessario per sviluppare le capacità richieste allo staff dell’ente controllante e di quello responsabile del progetto di grande evento e infrastruttura.

7. Cooperazione internazionale ed accesso ai dati

I grandi eventi hanno per definizione una dimensione transfrontaliera. In tale ambito, dunque, i controlli nazionali non possono che essere limitati ed imperfetti. La cooperazione con gli enti di controllo di altre giurisdizioni e il coordinamento con le autorità straniere è l’unico mezzo di accesso ai dati e alle informazioni necessarie ad effettuare controlli anche incrociati sui fornitori stranieri.
La possibilità dell’ente controllante di accedere ai dati necessari a effettuare il controllo è un elemento vitale di ogni meccanismo di vigilanza. In assenza di dati e in special modo di dati opportunamente organizzati, i controlli sono destinati a fallire. Può anche esser utile il ricorso a consulenti indipendenti. L’esperienza insegna che individuare un soggetto terzo, come ad esempio un’organizzazione internazionale con esperienza metodologica nel campo ma non direttamente coinvolta nell’evento, con lo scopo di supervisionare la corretta applicazione della metodologia e degli strumenti di controllo, può fornire credibilità e sostegno ai meccanismi di controllo stessi.

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I “Principi” sopra riportati, sviluppati congiuntamente da OCSE e ANAC, e che costituiscono un ulteriore lascito della comune esperienza di lavoro su EXPO Milano 2015, in nessun modo sono da ritenersi esaustivi, ma sono aperti all’adesione e all’ulteriore sviluppo e integrazione da parte degli stakeholder della comunità internazionale.