Il partenariato pubblico privato: normativa, implementazione metodologica e buone prassi nel mercato italiano

Recentemente il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica, in collaborazione con il Dipartimento per gli Affari Regionali, le Autonomie e lo Sport (DARAS), entrambi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, hanno promosso uno studio che fosse in grado di orientare e supportare le Pubbliche Amministrazioni Locali nella riflessione e nell’eventuale avvio di progetti di partenariato pubblico privato.

Lo studio dal titolo Linee Guida “Il Partenariato Pubblico Privato: normativa, implementazione metodologica e buone prassi nel mercato italiano” è stato realizzato nell’ambito delle attività previste nel progetto E.P.A.S. – “Empowerment delle Pubbliche Amministrazioni regionali e locali delle aree Obiettivo Convergenza nella gestione e nell’utilizzo di strumenti innovativi e d’ingegneria finanziaria per lo sviluppo economico locale e per lo sviluppo sostenibile delle aree urbane” nel quadro del Programma Operativo Nazionale (P.O.N.) – Governance e Azioni di Sistema (G.A.S.) – FSE 2007-2013 – Obiettivo 1 Convergenza – Asse E “Capacità istituzionale” – Obiettivo specifico 5.2 “Migliorare la cooperazione interistituzionale e le capacità negoziali con specifico riferimento al settore del partenariato pubblico-privato” – Azione 2. Di seguito riportiamo alcuni stralci dell’introduzione che ci consentono di comprendere la struttura e l’articolazione dello studio.

(…) Il contenuto dello Studio è strutturato in due Sezioni (Linee guida normative e metodologiche e Linee Guida operative). Prima di introdurre le Sezioni, è opportuno soffermarsi sulla premessa di policy generale inclusa nel paragrafo successivo (“Premessa e contesto”) alla presente introduzione il cui titolo è “Il Partenariato Pubblico Privato: opportunità e strumento per lo sviluppo locale nel quadro del nuovo assetto istituzionale dei territori contenuto nella legge n. 56/2014 (Legge Delrio) e della politica di coesione dell’Unione Europea per il periodo 2014 – 2020”. Il paragrafo affronta il tema del Partenariato Pubblico Privato da alcune considerazioni sui mancati obiettivi di sviluppo locale che riflettono un pesante deficit di cittadinanza, o meglio di democrazia partecipata, in alcune regioni del paese, in cui i piani strategici territoriali, frequentemente, sono stati ridotti alla programmazione di opere non aderenti a una logica di sistema locale di sviluppo; a ciò si aggiunga che spesso gli stessi piani strategici non sono supportati da un’analisi finanziaria seria ed efficace; o meglio, laddove questa è presente, accade che possa essere di pessima qualità. L’analisi costi/benefici di un’opera pubblica, la sua sostenibilità finanziaria sono elementi imprescindibili e devono inevitabilmente costituire la base di riflessione per gli amministratori locali.

I bisogni che provengono dai territori includono un vero processo di rinnovamento istituzionale che declini funzioni, competenze e programmi; un sistematico rilancio di un partenariato pubblico – privato che sia capace di intercettare un’efficace pianificazione dello sviluppo territoriale, e una concreta implementazione dei programmi; l’utilizzo di qualificate competenze.

Non è un caso che i bisogni citati, oggi, trovano una risposta concreta in atti e strumenti dello Stato e dell’Unione Europea, pertanto non ci saranno più scuse per quei territori che non coglieranno le sfide dello sviluppo, attraverso gli strumenti normativi a disposizione.

A tale proposito la legge n. 56 del 7 aprile 2014 (Legge Delrio) “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni”, favorirà un cambiamento di “visione” dello sviluppo territoriale attraverso l’utilizzo delle migliori energie e risorse presenti nei territori.

In particolare, le norme riguardanti l’unione e la fusione di Comuni s’inquadrano perfettamente nel processo di cambiamento di cultura politica e istituzionale innescato dalla legge stessa, che includerà una valorizzazione del ruolo funzionale del sindaco che dovrà finalmente aver chiaro il principio che le questioni territoriali inevitabilmente assumono rilevanza oltre la definizione geografica di ciascun Comune. Di qui, è auspicabile un rilancio delle opportunità e degli strumenti del partenariato pubblico privato all’interno del quale i Comuni possono svolgere un ruolo da veri protagonisti nella continua ricerca dell’equilibrio tra contrazione delle disponibilità finanziarie pubbliche ed esigenze di crescita dei servizi ai cittadini.

Una forte motivazione al rilancio del partenariato pubblico privato proviene anche dalla politica di coesione 2014-2020, che propone, come mai prima, attraverso la nuova regolamentazione, uno sviluppo locale di tipo partecipativo con il coinvolgimento degli attori locali rappresentanti degli interessi socio – economici del territorio. La Commissione europea ha lanciato messaggi molto chiari che individuano nel partenariato pubblico privato la strategia vincente per lo sviluppo. Il PPP può contribuire a migliorare la qualità di realizzazione delle strutture pubbliche e della gestione dei servizi. I vantaggi del PPP sono ormai noti e sui loro effetti c’è ampia condivisione. Tuttavia, il mercato italiano del PPP è caratterizzato da pesanti criticità che ne riducono drasticamente la fattibilità.

Infine, un rilancio vero del partenariato pubblico privato sarà possibile solo laddove si affronti con serietà e determinazione il complesso tema delle competenze. E’ opportuno un forte richiamo agli enti territoriali promotori di progetti in PPP, affinché siano sempre utilizzate prioritariamente tutte le forme di supporto pubblico alla realizzazione di PPP, a iniziare dalle Linee Guida disponibili per la realizzazione di coerenti e congrui studi di fattibilità, e a seguire, qualsiasi programma interistituzionale di supporto sia a livello nazionale sia in ambito europeo.

Di qui, è maturato il bisogno di realizzare uno Studio – Linee Guida che fosse in grado di orientare e supportare le Pubbliche amministrazioni locali nella riflessione e nell’eventuale avvio di progetti PPP. Lo Studio, pur non esaurendo tutte le tematiche relative e gli strumenti associati al PPP, propone una precisa declinazione concettuale e ne illustra le caratteristiche nell’ambito di un virtuoso processo d’implementazione. Lo Studio, in definitiva, è articolato in parti funzionali a mettere in campo una professionalità pubblica capace di affrontare e declinare le complessità tecnico – economiche e giuridiche del PPP.

Come sopra riportato, la struttura dello Studio è articola in due Sezioni. La prima “Linee guida normative e metodologiche”, è suddivisa in quattro parti.

Nella prima parte, è presentato un ampio inquadramento normativo che inizia con la normativa europea, e in particolare Il “Libro verde relativo ai Partenariati Pubblico-Privati e al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni”, presentato dalla Commissione Europea il 30 aprile 2004. Con riferimento, invece, agli sviluppi più recenti della normativa comunitaria nell’ambito del PPP, sono illustrate le nuove direttive europee con un particolare approfondimento sulla Direttiva Concessioni (COM (2011) 0897 – C7 – 0004/1012 – 2011/0437 (COD). Oltre alle direttive europee, sono esaminate le più recenti novità normative che hanno avuto impatto sul partenariato pubblico privato ossia quelle introdotte dal cd “Decreto del Fare” pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 21 giugno 2013, n. 144, e dal più recente decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, pubblicato nella G.U. Serie Generale n. 212 (c.d. “Decreto Sblocca Italia”), in corso di conversione in legge nel periodo di stesura del presente testo. In seguito sono presentati e analizzati sia il mercato europeo e nazionale del PPP, sia le sue dinamiche evolutive, successivamente sono illustrate le caratteristiche di un’operazione di PPP attraverso l’individuazione dei pillars fondamentali.

La seconda parte fornisce un’ampia e articolata disamina del trattamento contabile delle operazioni di PPP in ambito Eurostat. Le operazioni oggetto di esame riguardano i contratti di PPP che si riferiscono alla realizzazione e alla gestione d’infrastrutture, dove l’amministrazione è il principale acquirente (main payer) dei servizi offerti attraverso l’infrastruttura stessa. Sono esaminati i principali documenti di riferimento comunitario, per l’impostazione della contabilizzazione di operazioni di partenariato pubblico – privato. In seguito, sono descritti i rischi dell’operazione con riferimento alla loro declinazione concettuale ossia l’incertezza dei risultati futuri esaminati all’interno di un dato orizzonte temporale. La probabilità di accadimento del rischio è, in una certa misura, connessa con la capacità del soggetto cui è stato allocato il rischio di porre in essere azioni di prevenzione e mitigazione volte alla minimizzazione del rischio stesso. Inoltre, è affrontato il tema della redazione dello Studio di Fattibilità (“SdF”) per il quale è fatto riferimento alla norma espressa dall’art. 14 del Regolamento di Esecuzione e Attuazione del d.lgs 163/2006 (“Regolamento”). Infine, sono descritti gli elaborati che dovrebbero, comunque, caratterizzare uno SdF in caso di concessione, in particolare qualora lo stesso sia posto a base di gara e infine sono puntualizzati i contenuti dello studio di fattibilità.

La terza parte descrive il piano economico e finanziario con riferimento alla sua strutturazione e al suo funzionamento. Di seguito, è affrontato il tema del contributo pubblico e la sua Valutazione di Congruità. In un’operazione di PPP, nel caso in cui la gestione economica dell’infrastruttura non riesca a perseguire l’equilibrio economico finanziario dell’investimento, l’attuale quadro legislativo prevede la possibilità di utilizzo di un contributo pubblico (Cfr. art.143 c.4 e ss). La valutazione di congruità del contributo pubblico costituisce un aspetto di grande interesse nella sua definizione di processo valutativo che può essere utilizzato per determinare la quantità ottimale di contribuzione pubblica da garantire in un progetto d’investimento infrastrutturale al fine di far raggiungere l’equilibrio economico finanziario degli investimenti e della connessa gestione in un’operazione di PPP. L’erogazione di un contributo pubblico da parte della Pubblica Amministrazione è un’attività complessa che coinvolge la pubblica amministrazione in numerosi aspetti. Infine, sono precisate le differenti forme di contribuzione pubblica dirette a garantire l’equilibrio economico finanziario degli investimenti e della connessa gestione di un progetto infrastrutturale affidato mediante le procedure di PPP.

La parte quarta propone una visione del PPP in prospettiva e si estende a proporre un decalogo per i decisori.

La Sezione seconda “Linee Guida operative” è costituita da tre parti e propone numerosi casi di studio e varie riflessioni inerenti ai progetti PPP.

La parte prima propone otto case history riguardanti progetti in PPP (parcheggi, impianti fotovoltaici, illuminazione pubblica, asili nido, servizi cimiteriali, porti turistici, impianti sportivi, housing sociale). I casi descritti sono stati esaminati con cura e la metodologia descrittiva è comune a tutti. Infatti, per ciascun caso si descrive il contesto di riferimento, il progetto, le risorse finanziarie, il quadro economico – finanziario, le criticità e i punti di forza. Si tratta di schede estremamente utili che possono costituire una base di ragionamento per gli utenti di queste Linee Guida, laddove siano motivati ad avviare programmi di PPP nei settori descritti.

La parte seconda propone una stimolante riflessione sul partenariato pubblico privato per la realizzazione di opere fredde.

La parte terza include un modello di strumento regionale per lo sviluppo della finanza di progetto e delle altre forme di partenariato pubblico-privato attraverso la propria Finanziaria. E’ un case study di grande interesse che colloca la regione Liguria e la propria Finanziaria regionale “Filse – Finanziaria ligure per lo sviluppo economico” tra i soggetti pubblici territoriali con maggiore esperienza. E’ presente un’ampia descrizione sulla normativa della regione Liguria a supporto delle operazioni di PPP. Inoltre, è descritto il quadro procedurale per l’accesso al Fondo per la sviluppo della Finanza di progetto e delle altre operazioni di PPP. Infine, è descritta la costituzione di un Fondo immobiliare di social housing ed è puntualizzato il ruolo svolto dalla regione nelle fasi procedurali.

A conclusione, lo Studio – Linee Guida costituisce, a oggi, il lavoro più completo e aggiornato nel settore, tuttavia è un lavoro in “progress”, da implementare ed elaborare sulla base dell’evoluzione normativa e delle esperienze maturate. Lo stesso costituisce un prezioso “tool” di consultazione e può rappresentare un ineguagliabile supporto per tutti i soggetti interessati. Si auspica, infine, che la diffusione dello studio tra i soggetti destinatari possa stimolare una riflessione e favorire un approccio professionalizzato al delicato tema del Partenariato Pubblico Privato in Italia.