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I suggerimenti dei commercialisti per i decreti attuativi (prima parte)

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Il 16 novembre a Roma, nel corso del convegno “Il Terzo settore alla prova dei decreti attuativi”, il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili ha presentato le proprie proposte per la semplificazione e l’efficienza del no profit. “I decreti attuativi della riforma del Terzo settore sono un’occasione irripetibile ha affermato Gerardo Longobardi presidente dei commercialisti italiani , una grande opportunità da non sprecare. Abbiamo sostenuto i principi cardine della legge delega, che rappresenta una svolta epocale. Ora bisogna rendere operativa la nuova disciplina. Spetta a Governo e Ministeri competenti dare sostanza ai principi generali. A loro sottoponiamo una serie di proposte che puntano innanzitutto a dare maggiore trasparenza al movimento”.

Come ha sostenuto il consigliere nazionale delegato alla materia Sandro Santi, i commercialisti puntano, in primo luogo, su un disegno organico che renda i decreti attuativi coerenti e coordinati tra loro. Inoltre sottolineano l’esigenza che il nuovo “Registro unico del Terzo settore diventi un vero strumento di trasparenza e non sia invece una semplice anagrafe” e che siano assicurate “adeguate forme di amministrazione e controllo, i migliori strumenti per conferire a tutto il settore quella attendibilità a tutela dei suoi stakeholder di cui oggi è troppo spesso privo”. In definitiva uno dei principali obiettivi dei decreti dovrebbe consistere nel “conferire certezza agli operatori e ai professionisti che operano a contatto con gli enti del Terzo settore”.

In estrema sintesi sono otto i temi sui quali il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili avanza suggerimenti al governo in vista dell’emanazione dei decreti attuativi della riforma: Amministrazione e controllo; Organismo di vigilanza; Rendicontazione finanziaria; Rendicontazione non finanziaria; Operazioni straordinarie; Fiscalità; Procedure di crisi ed insolvenza; Impresa sociale.

Di seguito la prima parte dell’Executive summery del ponderoso documento “Osservazioni del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili per la predisposizione dei decreti attuativi della Riforma del Terzo Settore” a cura della Commissione No Profit – Area No Profit.


EXECUTIVE SUMMARY

Il presente documento rappresenta un primo elaborato che il CNDCEC, grazie al supporto della Commissione “no profit”, ha prodotto in merito alle prospettive di attività legislativa da eseguire in sede di pubblicazione dei decreti attuativi della riforma del Terzo settore.

Il documento è stato predisposto potendo fare affidamento sui commissari della citata Commissione, i quali a sua volta interagiscono per lo sviluppo delle tematiche con propri singoli gruppi territoriali. In tal modo, le considerazioni di seguito riportate possono essere considerate il frutto di un esame di un importante numero di commercialisti, che operano in modo periodico e significativo con il mondo del Terzo settore.

Il testo esamina, quindi, alcune delle principali tematiche e problematiche esistenti, formulando sulla base dell’esperienza maturata, le soluzioni ritenute preferibili per apportare un miglioramento sostanziale al movimento.

In tale prospettiva, occorre, anzitutto, evidenziare alcuni princìpi generali tenuti costantemente in considerazione nello sviluppo delle specifiche considerazioni.

Il CNDCEC parte dal presupposto che i principi che ispirano la definizione delle disposizioni attuative per gli enti non profit (Enp) debbano essere i medesimi. I principi includono, per gli ambiti professionali ma non solo, anche i seguenti concetti: trasparenza, attendibilità dei dati e delle informazioni, creazione di norme atte a creare strutture adeguate e funzionali al perseguimento della missione, certezza del diritto, determinazione di norme tributarie eque.

Tale assunto origina dalla lettura della legge delega, così come dai principi ispiratori di questa riforma, che a tutti gli effetti deve essere ritenuta epocale.

I principi di base, poi, possano essere declinati in via modulare a seconda delle caratteristiche dell’ente (per es., enti appartenenti all’economia sociale ed Enp “puri”) e delle dimensioni economiche (per es., Enp di piccole e di non piccole dimensioni), secondo adeguate e preliminari verifiche in merito al trade-off tra costi e benefici.

Con specifico riferimento agli aspetti dimensionali, il CNDCEC ha considerato le varie possibilità esistenti per classificare tali enti in misura dei loro dati finanziari, arrivando a concludere che un Enp può essere considerato di piccole dimensioni quando non supera € 50.000 di componenti positivi di reddito o di entrate.

Ciò detto, il documento si compone delle seguenti specifiche sezioni: – amministrazione e controllo; – organismo di vigilanza; – rendicontazione finanziaria; – rendicontazione non finanziaria – operazioni straordinarie; – fiscalità; – procedure di crisi e insolvenza; – impresa sociale.

La gran parte delle tematiche sviluppate dovrebbe integrarsi nel decreto attuativo sul codice del Terzo settore, la cui composizione garantirebbe una visione completa dell’attività degli Enp e a cui, anche per questo motivo, non possiamo che guardare con favore.

Le considerazioni inerenti l’impresa sociale dovrebbero ovviamente confluire nell’apposito decreto, mentre sono riportate alcune considerazioni anche sull’attività del costituendo Consiglio nazionale del Terzo settore, e sul supporto che i commercialisti possono apportare in seno allo stesso per lo sviluppo delle pertinenti previsioni tecniche.

Premesso che ciascuna sezione richiede molti ulteriori approfondimenti, effettuabili tuttavia in modo proficuo solo nel momento in cui siano effettuate le scelte tecniche di base da adottare, si espongono alcune conclusioni a cui questa prima analisi del CNDCEC è addivenuta, rinviando al testo completo per un esame esaustivo, approfondito e motivato delle proposte.

Per quanto concerne gli aspetti inerenti l’amministrazione e il controllo, il presente elaborato tende a distinguere tra aspetti di amministrazione e organizzazione e elementi connessi all’attività di controllo. Tale distinzione rileva esclusivamente per l’analisi delle tematiche, stante che gli aspetti di amministrazione e controllo sono intimamente e concettualmente inscindibili e devono essere, per questo, esaminati in modo congiunto.

Ciò premesso, il CNDCEC è dell’opinione che le attuali disposizioni in materia di amministrazione degli Enp possano essere solo in parte dettagliate per meglio definire il perseguimento dei princìpi di democrazia, eguaglianza e pari opportunità, in considerazione anche del fatto che queste possono variare in relazione alle “peculiarità della compagine e della struttura associativa”, in attuazione della libertà associativa, da intendersi anche in senso tecnico oltre contenutistico, costituzionalmente garantita.

Per quanto rileva gli aspetti inerenti la partecipazione degli associati e dei lavoratori, è opportuno che i decreti delegati stabiliscano se tale partecipazione debba essere intesa come “coinvolgimento”. In virtù del fatto che le modalità di partecipazione possono essere diverse. Sembra opportuno che le modalità con cui la partecipazione è resa concreta, seppur lasciate libere, debbano essere disciplinate nello statuto e/o in un regolamento dell’ente ed essere illustrate nel rendiconto dello stesso. Così facendo, per quanto di seguito sarà detto con riferimento al controllo, spetterà all’organo di controllo verificare l’effettiva esecutività e compliance con le disposizioni dello statuto.

Il CNDCEC è, poi, certo che la previsione di appropriate misure di controllo siano cruciali per attribuire garanzia e credibilità all’attività di tutti gli Enp e per promuovere un’evoluzione culturale e gestionale, degli enti non lucrativi.

Il tema dei controlli rappresenta, di fatto, un corollario della trasparenza, poiché è uno strumento che garantisce il corretto uso e gestione delle risorse messe a disposizione dai privati e dagli enti pubblici per il perseguimento del fine ideale. Gli enti non lucrativi presentano, infatti, un obbligo morale, prima ancora che normativo, nel rendere conto dell’attività svolta con le risorse messe a disposizione.

Si ritiene che ad oggi non vi siano norme adeguate relative alla funzione di controllo degli Enp, sottovalutando che la gestione delle risorse da questi fatta è direttamente correlata al perseguimento di interessi pubblici utilizzando contributi, anche non monetari, ed erogazioni da parte di soggetti terzi.

L’organo di controllo dovrebbe, in ogni caso, essere collegiale e non monocratico. L’esperienza del sindaco unico/revisore unico delle società di capitali non ha mostrato particolari risparmi e non appare essere funzionale allo svolgimento dell’attività di controllo.

Il collegio dovrebbe consentire agli Enp anche una migliore transizione verso la nuova disciplina normativa, nella verifica degli strumenti innovativi di misurazione, previsti dalla disciplina in oggetto, in primis, la misurazione dell’impatto sociale.

Tali strumenti chiaramente devono – così come per le previsioni in materia di rendicontazione – essere calibrati in funzione degli interessi perseguiti, della rilevanza economica, anche in funzione di determinati parametri (per es., indebitamento o presenza di finanziamenti pubblici, oltre determinate soglie quantitative).

Occorre anche chiedersi come dover organizzare l’Enp per poter essere in linea con le più recenti previsioni regolamentative della disciplina dell’organismo di vigilanza (dlgs 231/2001) e, quindi, specificamente, con la Delibera n.  32 del 20 gennaio 2016 dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione recante le “Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali”.

Stante la ricostruzione effettuata e considerata la natura non obbligatoria dell’Organismo, appare adeguato che la disposizione attuativa confermi l’attuale impostazione, specificando al contempo la necessità della presenza di un meccanismo atto a verificare l’eventuale presenza di rischi reato, in base a quanto disposto dal dlgs 231/2001.

Tale principio di carattere generale dovrebbe, poi, essere declinato dall’organizzazione in base alla dimensione economica dell’ente e della mappatura dei rischi, sino a prevedere, laddove ritenuto opportuno, la presenza di un organismo di vigilanza.

Infine, con riferimento alle prescrizioni contenute nella menzionata Delibera ANAC n. 32/2016, in virtù delle quali gli Enp aggiudicatari di servizi sociali devono dotarsi del modello di organizzazione di cui al dlgs 231/2001 (e, conseguentemente, nominare un organismo di vigilanza), pur condividendone la ratio sottostante, si ritiene che sia compito del legislatore elevare l’adozione del modello da “facoltà” ad “obbligo”. La disposizione attuativa potrebbe, dunque, inglobare tale prescrizione, imponendo a questa particolare categoria di enti l’adozione del modello e demandando all’Autorità di vigilanza il compito di declinare concretamente le modalità di adeguamento al dlgs 231/2001.

Per quanto rileva il tema della contabilità e della rendicontazione, si ritiene, da sempre, che il sistema informativo-contabile degli Enp debba rappresentare un elemento di garanzia per tutti gli stakeholder; questo dovrebbe, in sintesi, informare tutti coloro che supportano l’attività aziendale che le risorse messe a disposizione siano destinate al perseguimento dello scopo istituzionale e contestualmente siano gestite in modo corretto, nonché rappresentare un fondamentale strumento di pianificazione e controllo.

La mancanza di precisi riferimenti normativi in materia contabile rischia, tuttavia, di rendere la situazione patrimoniale e finanziaria e il risultato della gestione economica non comprensibili e non comparabili ai lettori esterni del bilancio.

In questa prospettiva, il CNDCEC considera che la pubblicità della rendicontazione degli Enp sia un atto dovuto verso tutti quei soggetti che contribuiscono al loro sostentamento.

A tale proposito, vale la pena osservare che il deposito del bilancio, oltre al deposito delle informazioni inerenti altre importanti operazioni occorse all’ente (variazioni nelle cariche degli organi esecutivi e di controllo, operazioni straordinarie, etc.), appare doveroso anche alla luce della previsione del registro unico per il Terzo settore. È stato dato modo di intendere che tale registro – che, almeno per le organizzazioni di volontariato dovrebbe avere anche un coordinamento con i registri regionali – sia “facoltativo”, nel senso che rappresenti la conditio sine qua non poter fruire di specifiche agevolazioni, quali, si suggerisce, la possibilità di ricevere contributi e donazioni (da pubblici o privati), adesione al 5per mille, promozione di raccolte pubbliche di fondi. Tale richiesta garantirebbe la fruizione di informazioni utili per tutti i terzi interessati. Il registro, quindi, dovrebbe contenere anche le informazioni ritenute, appunto, utili per i soggetti interessati, al fine di svolgere un ruolo di controllo nei confronti degli enti e dell’attività da questi svolta, e non rappresentare una mera anagrafe delle organizzazioni. In questo modo, sarebbe possibile anche alleggerire le procedure inerenti il riconoscimento dell’ente nonché eliminare taluni onerosi e poco utili adempimenti volti al recupero delle informazioni; in primis le comunicazioni da parte dell’ente associativo (EAS).

Il registro, peraltro, rappresenta una importante occasione di semplificazione del procedimento di riconoscimento, potendo associarvi un organo di garanzia, in grado di presidiare un procedimento analogo a quello della stima dei conferimenti in natura delle società di capitale, sia nella fase genetica dell’ente che durante la sua durata circa la verifica del rispetto di un adeguato rapporto fra mezzi propri e indebitamento, al fine del mantenimento del beneficio della responsabilità limitata (art. 3, lett. b). In questa prospettiva, si ricorda che tra le attività professionali qualificanti la categoria degli iscritti all’albo dei dottori commercialisti e degli esperti contabili vi è anche “la valutazione, in sede di riconoscimento della personalità giuridica delle fondazioni e delle associazioni, dell’adeguatezza del patrimonio alla realizzazione dello scopo” (dlgs 139/2015, art.1, co.3, lett.h).

La previsione obbligatoria di pubblicazione del bilancio anche sul sito internet dovrebbe essere prevista, in una logica modulare, solo per gli Enp non piccoli, ossia quelli che hanno proventi annui/entrate annue non inferiori a € 50.000.

Per quanto concerne la tecnica di redazione del bilancio, si deve osservare che il CNDCEC ha una lunga esperienza in materia, avendo dato luogo ancor prima dell’unificazione tra CNDC e Consiglio nazionale dei Ragionieri (CNR), avvenuta per mezzo del dlgs 139/2005 con effetti a partire dal 1° gennaio 2008, alla predisposizione di “raccomandazioni contabili” e prassi di settore. Nel corpo del documento sono fornite ulteriori spiegazioni in merito all’attuale stato dell’arte della prassi operativa a livello nazionale.

In questa prospettiva, stando all’ampio utilizzo soprattutto nel campo dei grandi Enp dei citati documenti, sarebbe appropriato richiamare l’adozione di norme ad hoc in materia di bilancio, adattate e adeguate alla realtà dell’eterogeneo panorama del Terzo settore.

Tale previsione attuativa potrebbe già delegare alla predisposizione delle norme un apposito tavolo tecnico, rappresentativo dei principali soggetti interessati, operanti sotto l’egida del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, come avviene, per esempio, per la predisposizione dei Principi di revisione delle società.

Il documento effettua ulteriori prime considerazioni anche sullo sviluppo di disposizioni tecniche differenziate a seconda delle dimensioni degli enti. Il testo riporta ulteriori considerazioni tecniche al riguardo, nonché una prospettiva consolidata del Principio n.1 predisposto da Agenzia per il Terzo Settore, Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili ed Organismo Italiano di Contabilità nel 2011 e delle Linee guida e schemi per la redazione dei bilanci di esercizio degli enti non profit, predisposto dall’allora Agenzia per le Onlus con l’Atto di indirizzo nel 2009.

L’adozione di norme rendicontative uniformi potrebbe agevolare anche la verifica del perseguimento dello scopo istituzionale, potendo meglio sintetizzare lo status dell’ente per mezzo dell’utilizzo di indicatori inerenti l’attività gestionale e la composizione degli elementi patrimoniali-finanziari, come: – totale oneri istituzionali (uscite istituzionali) / totale oneri complessivi (uscite complessive); – totali proventi istituzionali (entrate istituzionali) / totali proventi complessivi (entrate complessive); – immobilizzazioni nette relative all’attività commerciali/totale attività.

I suggerimenti dei commercialisti per i decreti attuativi (seconda parte)
Esame preliminare della delega sul servizio civile universale

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