colosseo

Pubblicato il 5 settembre 2016

Il partenariato pubblico privato e i beni culturali

Il partenariato pubblico privato non eccelle nel campo della valorizzazione dei beni culturali. E’ quanto emerge dalla relazione “Iniziative di partenariato pubblico-privato nei processi di valorizzazione dei beni culturali“, un documento elaborato dalla Corte dei Conti che fotografa proprio lo stato dell’arte della sinergia, o meglio in questo caso della mancata sinergia, tra soggetti pubblici e privati in materia di sostegno a vasto patrimonio culturale italiano.

In particolare il documento evidenzia come “nel quadriennio in considerazione (2012-2015), gli interventi complessivamente realizzati ammontano ad un totale di diciannove, per una media di circa cinque interventi annui. Le Regioni interessate risultano in numero di otto (Lombardia, Lazio, Emilia-Romagna, Umbria, Toscana, Sardegna, Marche e Piemonte), con una prevalenza della Regione Umbria che ha realizzato cinque interventi, seguita dalle Regioni Emilia-Romagna che ne ha realizzati quattro, la Toscana tre, la Lombardia due, la Sardegna, il Lazio e le Marche, uno ciascuna. Il valore totale degli interventi di sponsorizzazione ammonta a circa euro 26.000.000, di cui 25.000.000 ascrivibili ai lavori di restauro del Colosseo”. Nell’indagine la Corte dei Conti analizza anche tutte le singole esperienze, focalizzando la propria attenzione soprattutto sugli interventi di sponsorizzazione del Colosseo a Roma, esclusi i quali appare evidente come in 4 anni gli investimenti di partenariato pubblico privato nel campo della valorizzazione dei beni culturali siano di appena 1 milione di euro. “Le sponsorizzazioni, oltre che poche rispetto alle necessità esistenti, sono state occasionali e per lo più frutto delle proposte di operatori privati”, si legge ancora nel documento e questo, a detta della Corte dei Conti, potrebbe essere determinato da “incertezze sul piano della regolamentazione”.

Di seguito vi proponiamo la sintesi della relazione, l’oggetto e le finalità, rinviando alla consultazione del testo integrale per maggiori approfondimenti.

SINTESI
La relazione ha verificato, con riferimento al quadriennio 2012-2015, l’effettiva estensione del ricorso agli strumenti della sponsorizzazione e della finanza di progetto (project financing) nell’ambito delle iniziative di partenariato pubblico-privato finalizzate alla valorizzazione dei beni culturali, vagliando l’efficacia degli interventi e individuando le specifiche cause che hanno reso poco praticabili gli stessi interventi nell’esperienza applicativa. L’esame della normativa, sia legislativa che regolamentare, anche sotto il profilo fiscale, nonchè delle pattuizioni contrattuali, ha consentito di rilevare alcune criticità, ricollegabili alla disciplina estremamente scarna degli impegni negoziali assunti dallo sponsor. A tale ultimo proposito, il rischio che si è evidenziato è quello che si affermino forme surrettizie di privatizzazione del patrimonio culturale, così inibendo lo sviluppo di un autentico mecenatismo culturale in Italia. Si è evidenziato, sul piano delle esperienze applicative, lo scarso numero di interventi di sponsorizzazione (pura e tecnica) realizzati o in corso di realizzazione, per una media di circa cinque interventi annui, con una ripartizione territoriale che vede assenti le regioni del SudItalia.  Nella stragrande maggioranza dei casi, si è trattato, inoltre, di interventi di modesto importo e riguardanti beni culturali di rilevanza localistica, fatta eccezione per i lavori riguardanti il Cenacolo Vinciano, gli affreschi riguardanti la Leggenda della Vera Croce di Piero Della Francesca e il Colosseo. Ciò desta viva perplessità, proprio in considerazione del fatto che le note restrizioni delle risorse pubbliche, nell’attuale contingenza finanziaria, dovrebbero incentivare, da parte dei responsabili del settore dei beni culturali, il ricorso alle sponsorizzazioni, in quanto potenzialmente vantaggiose sul piano economico in relazione alle finalità di tutela e valorizzazione del patrimonio storico-artistico. L’esame della sponsorizzazione del Colosseo ha messo in evidenza il notevole ritardo nell’avvio dei lavori relativi alla realizzazione di un centro servizi, al restauro dei sotterranei e degli ambulacri, nonchè all’adeguamento impiantistico, non risultando, allo stato, perseguita completamente, attraverso la suddetta operazione contrattuale, la prevista finalità di valorizzazione.
L’indagine ha evidenziato, inoltre, come non vi sia stata alcuna esperienza applicativa di finanza di progetto (project financing), rilevando che l’insuccesso di tale modello di partenariato pubblico-privato nel campo della valorizzazione del patrimonio storicoartistico è ascrivibile, in massima parte, ad incertezze sul piano della regolamentazione.

OGGETTO E FINALITA’ DELL’INDAGINE

Premessa

Le funzioni amministrative in materia di beni culturali sono tradizionalmente ripartite fra attività di tutela ed attività di valorizzazione. La nozione di valorizzazione accolta dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, “Codice dei beni culturali e del paesaggio”1, si caratterizza per la finalità di promozione e per il sostegno alla conoscenza, fruizione e conservazione del patrimonio culturale, sotto il profilo del miglioramento delle condizioni di utilizzazione e fruizione2. Il concetto di valorizzazione in senso stretto fa riferimento, dunque, a tutte quelle iniziative dirette a migliorare le modalità di attuazione dei servizi inerenti alla ordinaria attività di utilizzazione e fruizione dei beni culturali, al fine di conseguire un sempre più elevato grado di conoscenza e conservazione dei beni culturali.  La valorizzazione è stata effettivamente posta al centro della disciplina codicistica e si presenta, al pari della tutela, come una funzione fondamentale e una finalità generale che deve indirizzare l’azione dei pubblici poteri nel settore dei beni culturali, discostandosi, peraltro, dalla stessa in quanto la tutela è “diretta principalmente ad impedire che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e quindi nel suo contenuto culturale”, mentre la valorizzazione “è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicchè anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest’ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione ed ai modi di questa”3.  Assume particolare importanza, altresì, sul piano degli obiettivi assegnati alla valorizzazione, la realizzazione delle condizioni per la migliore fruizione del bene.
L’approccio tradizionale, basato sull’intervento pubblico, ha, tuttavia, progressivamente mostrato la sua inidoneità a consentire un effettivo appagamento dei bisogni culturali della collettività, e ciò a causa di una serie di fattori concomitanti. In primo luogo, il progresso economico e sociale ha determinato l’insorgere di interessi culturali in fasce sempre più estese della popolazione, con conseguente moltiplicazione della domanda e, in particolare, di servizi e prodotti culturali. In secondo luogo, è emersa la consapevolezza secondo cui la mano pubblica non è in grado di fare fronte, da sola, alle molteplici esigenze che esprime la società contemporanea; è, quindi, necessario che l’apparato pubblico venga affiancato dal supporto proveniente dal mondo dei privati. In terzo luogo, la sinergia tra operatori pubblici e privati è senz’altro favorita dallo sviluppo di nuove tecnologie, assolutamente impensabili fino a pochi decenni fa, le quali rendono possibili nuove forme di godimento e di fruizione dei beni culturali, secondo modalità innovative rispetto al passato. In questo panorama, caratterizzato dall’affievolimento degli stanziamenti pubblici, si rende, evidentemente, sempre più necessario il ricorso al contributo dei privati, che, nel nostro paese, per tradizione e storia, è sempre stato meno significativo che nel resto dell’Europa.  In base a queste considerazioni, il contratto di sponsorizzazione − che è l’atto mediante il quale un soggetto, a fronte di un corrispettivo, acquisisce il diritto, in varie forme, di utilizzare a proprio vantaggio l’immagine o il nome di un certo bene culturale, associandolo a quello di un prodotto o di un’operazione imprenditoriale − può considerarsi come strumento utile affinché i fondi necessari possano pervenire al settore dei beni culturali. Il settore culturale è senza dubbio un terreno molto fertile per l’utilizzo di contratti di sponsorizzazione, a causa della visibilità di molti dei beni che possono essere oggetto delle relative operazioni.  Essa consente, infatti, di soddisfare interessi differenti, ma confluenti verso una direzione condivisa: da un lato, quelli dello Stato che, non disponendo di mezzi sufficienti alla cura del patrimonio culturale, ha bisogno di fonti alternative di finanziamento; dall’altro, quelli di aziende private che, contribuendo a detta cura, ottengono il beneficio promozionale, anche in termini reputazionali, dell’abbinamento del proprio marchio alle iniziative supportate. Alla luce di quanto sopradetto, si comprende come il ricorso a forme innovative di finanziamento degli interventi sui beni culturali possa trovare, altresì, una rispondenza nell’utilizzo della finanza di progetto (project financing).  Attraverso il project financing, infatti, le amministrazioni pubbliche potrebbero realizzare interventi di recupero funzionale di beni pubblici di interesse culturale e, dunque, assolvere alle funzioni di tutela e valorizzazione loro affidate dall’ordinamento, mediante il ricorso, in misura integrale o anche solo parziale, a capitali privati, potendo al contempo fruire delle competenze e delle capacità gestionali proprie del settore privato, non solo nella fase progettuale, ma anche nella fase di realizzazione dell’intervento e della successiva gestione.

Oggetto e finalità dell’indagine

L’indagine è stata mirata a verificare l’effettiva estensione del  ricorso agli strumenti della sponsorizzazione e della finanza di progetto (project financing) nell’ambito delle iniziative di partenariato pubblico-privato finalizzate alla valorizzazione dei beni culturali, con riferimento al quadriennio 2012-2015, vagliando l’efficacia degli interventi e l’effettività dei risparmi di spesa, nonché individuando le specifiche cause che hanno reso poco praticabili gli stessi interventi nella esperienza applicativa. Ciò riguarda, in particolare, la finanza di progetto. Benché il quadro normativo sia sufficientemente definito, il ricorso a tale istituto si è rivelato, infatti, assai scarso e addirittura inesistente, con riferimento allo Stato, nel periodo preso in considerazione dall’indagine. Di qui, l’interrogativo in ordine alle ragioni di tale situazione e, quindi, agli ostacoli di natura pratica e alla configurabilità, in concreto, del project financing nel settore dei beni culturali. Tali ostacoli sono rinvenibili, in particolare, nella scarsa redditività dei beni culturali (rientrando questi nella categoria delle c.d. opere fredde, incapaci di generare un adeguato cash flow), essendo essenziale alla praticabilità dell’istituto che l’attività economica finanziata sia di per sé idonea ad assicurare utili in grado di consentire la copertura dei costi e, nel contempo, la gestione proficua dell’attività stessa, secondo regole proprie dell’imprenditoria privata. Per quanto riguarda le sponsorizzazioni, si è evidenziato lo scarso ricorso da parte dell’amministrazione a tale forma di finanziamento, individuandone le criticità, attraverso l’esame degli accordi stipulati.

 

 

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