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Appalti e concessioni: approvata la legge delega

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Il 14 gennaio il Senato della Repubblica con 170 voti favorevoli, 30 contrari e 40 astenuti ha approvato la legge delega di recepimento delle direttive comunitarie in materia di appalti e concessioni. La legge è stata promulgata il 28 gennaio 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 29 gennaio 2016. È entrata in vigore, quindi, la legge 11/2016 “Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture” (http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2016;11).

Nel primo comma dell’articolo 1 si legge che il Governo è delegato ad adottare entro il prossimo 18 aprile un decreto legislativo per l’attuazione delle direttive comunitarie 23, 24 e 25/2014 ed entro il successivo 31 luglio un ulteriore decreto di riordino della complessiva disciplina in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.
La legge delega enumera i principi, per la verità molto numerosi e dettagliati, a cui il Governo dovrà attenersi. A detta di alcuni commentatori non mancano incertezze e problematicità, come del resto novità rilevanti, a partire dal ruolo di grandissimo rilievo attribuito all’Autorità Nazionale Anticorruzione, anche nella definizione degli aspetti regolamentari della materia.
Naturalmente molti sono gli aspetti che riguardano i partenariati pubblico-privati, a partire dalle nuove disposizioni in materia di concessioni. Ma, forse, vale la pena segnalare fin d’ora due riferimenti espliciti di grande rilevanza:
• “razionalizzazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico-privato con particolare riferimento alla finanza di progetto e alla locazione finanziaria di opere pubbliche e di pubblica utilità, incentivandone l’utilizzo anche attraverso il ricorso a strumenti di carattere finanziario innovativi e specifici e il supporto tecnico alle stazioni appaltanti, garantendo la trasparenza e la pubblicità degli atti”;
• “al fine di agevolare e ridurre i tempi delle procedure di partenariato pubblico-privato, previsione espressa, previa indicazione dell’amministrazione competente, delle modalità e delle tempistiche per addivenire alla predisposizione di specifici studi di fattibilità che consentano di porre a gara progetti con accertata copertura finanziaria derivante dalla verifica dei livelli di bancabilità, garantendo altresì l’acquisizione di tutte le necessarie autorizzazioni, pareri e atti di assenso comunque denominati antro la fase di aggiudicazione” .

Per introdurre la lettura del decreto abbiamo ritenuto utile proporre l’intervento del Ministro delle infrastrutture Graziano Del Rio, tenuto a nome del Governo a conclusione del dibattito parlamentare, prima di procedere alla votazione conclusiva (Resoconto stenografico della seduta del Senato n. 557 del 12/01/2016). L’intervento, pur condizionato da contingenze legate allo svolgimento del dibattito, propone alcune riflessioni su cui soffermarsi.

Del Rio prende le mosse da una considerazione che può forse apparire scontata, ma certamente non può essere sottovalutata: appalti pubblici e concessioni costituiscono un vero e proprio volano per lo sviluppo del Paese, rappresentando circa il 15% del PIL. La conseguenza è evidente: se non funziona (o funziona male) il sistema degli appalti le potenzialità di sviluppo del Paese sono seriamente compromesse, specialmente in un periodo in cui con grande fatica si tenta di uscire dalla stagnazione.

Altri elementi essenziali riguardano, nell’ordine di esposizione:

1. la lotta alla corruzione e il nuovo ruolo assegnato all’ANAC, anche nella definizione del processo di regolamentazione della nuova disciplina;
2. la necessità di superare l’attuale farraginosità delle norme, coordinando il recepimento delle Direttive comunitarie con il riordino della disciplina in materia di appalti;
3. il tentativo di recuperare il deficit di “efficacia nell’esecuzione dei lavori”, dovuto a una molteplicità di cause, tra le quali lo scarso livello di concorrenza e l’inattendibilità dei progetti.

In definitiva la legge delega stabilisce la cornice all’interno della quale, necessariamente in tempi ravvicinati, il Governo dovrà dare nuova organicità alle disposizioni in materia di appalti e concessioni.

Signor Presidente, mi permetta innanzi tutto di ringraziare il Senato per il lavoro che ha svolto in occasione della prima stesura della legge delega, un lavoro seguito dal vice ministro Nencini, che ringrazio molto per la sua costante presenza e per l’attività proficua realizzata in Commissione, che ha consentito oggi di mettere all’attenzione, per l’approvazione definitiva da parte di quest’Assemblea, un testo che anch’io considero, come molti di voi hanno sottolineato, una delle riforme più importanti per il nostro Paese.
Affrontare i temi dell’occupazione, della crescita del prodotto interno lordo e della creazione di imprese solide senza trattare i temi dei contratti pubblici, dei lavori pubblici e degli appalti è ovviamente una pia illusione. Sappiamo tutti che gli investimenti pubblici e privati sono i motori più importanti per la crescita di un Paese perché non hanno solo l’effetto diretto dell’ammontare dell’investimento stesso, ma tendono anche nel tempo – come dimostrano gli economisti – a produrre effetti positivi nell’economia di un Paese. Il nostro è quindi un Paese ammalato, nel senso che non è riuscito a fare di questo motore di sviluppo una realtà. Gli appalti pubblici complessivamente valgono oltre il 15 per cento del PIL. Quindi, sono una fetta importantissima. Porsi l’obiettivo – il Senato, la Camera e il Governo hanno affrontato insieme il problema in maniera adeguata – di una nuova stagione negli appalti e nei lavori pubblici credo che sia uno degli obiettivi più importanti che questa legislatura poteva darsi; credo che vada a tutti gli effetti ascritto tra le grandi riforme di questo periodo di Governo. Per questo faccio appello a tutte le forze politiche che hanno contribuito in maniera così decisiva alla predisposizione di questo testo a non cambiare idea perché la riforma è forte, di sostanza e trasversale. Interessa, infatti, tutte le imprese, piccole e grandi; interessa il tema della legalità, del controllo, della semplificazione e un’Italia che entra finalmente in Europa non con norme barocche ma adeguate alla modernità. Credo che questa riforma debba essere patrimonio comune e, quindi, pur rispettando anche alcune perplessità che sono sorte, credo sarebbe molto importante la partecipazione di tutti alla sua approvazione.

Abbiamo bisogno di combattere le ragioni che hanno impedito al sistema dei lavori e degli appalti pubblici di crescere in questo Paese. Uno dei principali motivi è la corruzione. Il ruolo dell’ANAC in questa riforma – come è stato sottolineato – è importante. Non è un ruolo sostitutivo: nessuno toglie i poteri regolamentari – lo dico al senatore Cioffi – al Ministero, che può intervenire in qualsiasi momento per regolamentare, se lo ritiene opportuno e per chiarire. La corruzione è però uno dei temi centrali. La lotta alla corruzione è profonda e viene attuata con tutti gli strumenti che conoscete meglio di me e che sono stati richiamati in questa Aula, a partire dalla creazione degli albi, dalle linee guida e dai poteri di vigilanza e controllo, che non sono sostitutivi dell’azione politica, di strategia, di indirizzo e di vigilanza del Ministero. Non lo sono affatto. Semplicemente l’ANAC svolge fino in fondo il suo ruolo di autorità di vigilanza sui contratti pubblici e sull’esecuzione dei lavori. Mettiamo in evidenza in maniera così decisiva il fatto che la corruzione è stata uno degli elementi che ha impedito l’esecuzione corretta dei lavori. Qualcuno pensa che l’intervento di ANAC sia di rallentamento sull’esecuzione dei lavori. Invece, i casi di collaborazione così stretta che abbiamo sperimentato in questi mesi sia con l’Expo che con il MOSE dimostrano esattamente il contrario, che si può fare anche una profonda lotta alla corruzione e allo spreco di denaro pubblico e, nello stesso tempo, si può procedere con i tempi giusti all’esecuzione dei lavori.
La prima malattia che questo Paese ha avuto sempre è quindi la corruzione e credo che il codice risponda in maniera veramente efficace a questa sfida.

Il secondo elemento è il tema dell’eccessiva farraginosità delle regole: erano oltre 650 gli articoli di cui era composto il codice dei contratti e il regolamento attuativo (che peraltro è stato attuato dieci anni dopo l’emanazione del codice dei contratti). Noi ci poniamo invece il tema di avere un unico decreto legislativo di riordino che raccoglie anche il recepimento delle direttive europee, come è stato ricordato da molti di voi. Ci proponiamo di farlo in pochi mesi, entro la metà di aprile. È un’ambizione molto forte che nasce dal desiderio di semplificare drasticamente il quadro. C’è stata troppa incertezza. La senatrice Cantini ha giustamente ricordato che gli investitori internazionali – buona parte degli investimenti in un Paese sono fatti da investitori esterni e l’Italia ha una bassissima capacità di attrazione, anche se questo trend per fortuna si sta invertendo – hanno bisogno di regole semplici e chiare e di contratti molto semplificati, perché così avviene in tutti i Paesi. Gli investitori si possono attrarre solamente in presenza di una fortissima semplificazione, ovvero di una fortissima capacità di adeguarsi agli standard europei. Quindi, il recepimento delle direttive, unitamente al decreto di riordino, affronterà in maniera molto importante – e, ovviamente, anche con una certa difficoltà – il tema di ridurre al minimo gli articoli che riordinano complessivamente il sistema degli appalti pubblici.

Il terzo elemento che ha impedito al Paese di crescere in questo settore è certamente la mancata efficacia degli interventi, che può dipendere da vari fattori, uno dei quali è la mancanza di concorrenza, come ha ricordato il senatore Malan (mi dispiace che in questo momento non sia presente in Aula). Il tema della concorrenza è stato richiamato più volte. La mancata efficacia nell’esecuzione dei lavori dipende anche dal fatto che sono stati messi a gara progetti preliminari non attendibili. Mi pare che la mancata efficacia sia dipesa anche dal fatto che, in maniera molto palese, si è preferito superare le difficoltà nell’esecuzione dei lavori pubblici attraverso procedure derogatorie. Da questo punto di vista sono molto soddisfatto del lavoro che abbiamo fatto tutti insieme, in questi mesi, perché credo che questa sia una rivoluzione della normalità.

Il senatore Crosio, della Lega Nord, ha espresso molti dubbi sul fatto che, togliendo la legge obiettivo, si possano eseguire le opere e che vi sia una certezza nella loro esecuzione; io penso esattamente il contrario. Non so dire quanto sia esatta la definizione del presidente Cantone, che condivido, sul fatto che la legge obiettivo sia una legge criminogena: lui ha più elementi di me per dirlo. Anche se non fosse criminogena – giudizio che condivido, lo ripeto – certamente essa è stata inefficace. Le procedure derogatorie non sono servite a questo Paese e lo dimostrano i fatti, non le chiacchiere.
Ancora pochi giorni fa c’è stata una polemica, da parte di qualche esponente dell’imprenditoria di una Regione del Meridione, che affermava che avremmo cancellato dei finanziamenti previsti nella legge obiettivo, ma questi finanziamenti semplicemente non esistono, non ci sono. Ci sono state promesse, chiacchiere, incapacità di programmazione precisa e di selezione delle opere utili al territorio, mancanza di cronoprogrammi trasparenti a disposizione dei cittadini e di dibattito pubblico sul fatto che un’opera sia veramente utile o meno. Davvero credo che il superamento della legge obiettivo faccia bene al Paese e all’esecuzione delle opere. Il problema non è quindi quello di affidarci alle procedure speciali, per fare cose normali, ma quello di affidarci a procedure normali per fare cose anche speciali: questo è il vero tema. In tutto il mondo si fa così e si può fare così, semplificando le procedure, dando i tempi alle conferenze dei servizi e cercando di dare centralità al progetto. Questo codice dà centralità al progetto, all’affidabilità delle imprese – vogliamo imprese più serie, accreditate e iscritte in albi – e al fatto che la selezione delle opere e le commissioni di gara vengano fatte in maniera trasparente. Quindi si affrontano, uno dopo l’altro, tutti gli argomenti che hanno contribuito a una lunga serie di insuccessi.

Lo stesso vale per il tema della concorrenza, che veniva richiamato. Noi abbiamo fatto le gare e mi spiace che non sia qui presente il senatore Malan: se fosse qui, gli ricorderei che stiamo facendo le gare. Abbiamo fatto le gare per la Centropadane e per la Società Autostrade meridionali e stiamo aggiudicando. Semplicemente, diamo alle concessionarie gli stessi diritti che hanno in tutta Europa: in tutta Europa ci possono essere concessioni affidate in house, se sono partecipate in una certa maniera da enti pubblici, e quindi con una procedura particolare, oppure sono messe a gara, ma è chiaro che la scelta di fondo rimane quella di adeguarci in maniera stretta alle procedure che l’Europa consiglia e che sono comuni a tutti. È evidente che, nel momento in cui si fanno queste proposte, non si fanno regali, ma si seguono le regole delle direttive europee. Non c’è nessun regalo. Non stiamo prorogando nessuna concessione, non so a cosa faccia riferimento. Non c’è nessun mistero nelle proroghe che sono state eseguite: mi sembra di ricordare che sulla tratta autostradale Brescia-Padova la proroga era di due anni, dal 13 giugno 2013 al 13 giugno 2015. Noi non abbiamo prorogato un bel nulla, semplicemente c’è l’iter della Valdastico che sta proseguendo, quindi non c’è nessun atto segreto. La scelta di fare tutto in massima trasparenza e dando conto di tutto quello che viene deciso, di quali sono i termini contrattuali proposti anche negli affidamenti in house è una scelta chiave del Ministero, quindi non riesco a capire gli argomenti che sono stati portati in questa direzione.

A nostro avviso, questa scelta che stiamo facendo e che abbiamo fatto insieme, questo lavoro così importante e incisivo che fa fatto il Parlamento congiuntamente potrà davvero garantire al Paese una stagione nuova e io credo che i senatori potranno vedere qualcosa di questa stagione negli esiti degli investimenti pubblici nel 2015. Noi abbiamo aumentato i bandi di gara nell’edilizia in generale e nell’edilizia scolastica in particolare; abbiamo fatto ripartire i lavori su gran parte dei bandi di gara relativi al contrasto al dissesto idrogeologico; RFI ha aumentato i suoi investimenti del 30 per cento; abbiamo più che raddoppiato gli investimenti negli aeroporti. Abbiamo deciso di scegliere poche opere, di selezionarle, di concentrarsi su quelle e di concordare insieme alle Regioni e agli enti locali (perché stiamo facendo un lavoro da mesi su questo argomento) il piano programmatico delle opere più utili per il territorio con comuni responsabilità, con cofinanziamenti, assumendoci la responsabilità non di portare nelle nostre comunità delle liste improbabili e infinite per non avere nessuno contro.
È stato detto dal senatore Gibiino che in Emilia-Romagna si fanno le opere trovando l’accordo di tutti. Non è vero: in Emilia-Romagna si discute molto e molti rimangono contrari, però si va avanti lo stesso perché è giusto che il dibattito non comporti un blocco. Il dibattito pubblico non significa bloccare le opere, ma cercare di ottenere il massimo di consenso, di condivisione, di trasparenza sui dati che la costruzione di un’opera comporta; pertanto si fa un ragionamento di coinvolgimento con l’intelligenza delle comunità locali, ma non è uno strumento con cui si bloccano le opere e nemmeno uno strumento con cui si ottiene un consenso unanime, perché questo è impossibile. Chiunque costruisce una strada sa che è impossibile avere un consenso unanime su un’opera, è proprio impossibile.

Noi riteniamo quindi di ispirarci a questi principi di semplicità, di trasparenza, di lotta all’illegalità e anche di grande alleanza con i territori. Certo, l’Italia si assume la responsabilità di dire che le sue grandi opere strategiche, i tunnel ferroviari, i corridoi su cui devono viaggiare le merci (non più su strada ma su ferro), i grandi porti, le grandi infrastrutture, le infrastrutture metropolitane delle nostre città sono opere strategiche, perché fanno parte delle risposte che rendono un Paese competitivo. Vi è poi tutta una serie di opere che stiamo programmando, pianificando e sbloccando insieme alle Regioni e agli enti locali che riguardano il benessere delle comunità a un livello minore. Tutte le opere che erano state avviate, che hanno finanziamenti e utilità per il Paese non sono ferme. Non so a cosa faccia riferimento il senatore Crosio, ma volentieri possiamo esaminare una dopo l’altra le centinaia di opere che lui ha paura di aver perso. Non credo si sia persa nessuna opera; i lavori nei cantieri stanno procedendo, quindi credo che davvero noi con questa ricetta possiamo dare un grande contributo all’economia del Paese, oltre che alla sua credibilità.
Noi abbiamo grandi aziende che operano all’estero e lo fanno senza fare grandi varianti anche su grandi lavori. Io sono stato recentemente in un cantiere europeo fuori dal nostro Paese dove c’è un’azienda italiana che lavora e lì non si fanno riserve. Come mai? La risposta è la seguente: perché c’è un rapporto serio tra lo Stato che fa lo Stato, che decide prima le regole e poi, se c’è un imprevisto, lo si valuta insieme. Non è che il giorno dopo che si è aperto il cantiere si assoldano dieci avvocati e partono centinaia di milioni di riserve. Ormai le ditte in Italia lavorano più con gli avvocati che con gli ingegneri.

Noi vorremmo tornare a fare in modo che le nostre imprese lavorino in Italia con la certezza delle regole (regole semplici e affidabili), in piena trasparenza, con la certezza per i lavoratori che vi operano, con il chiaro impegno a rispettare i tempi e le modalità su cui si è concordato all’inizio. Questo è il tema. Non si può avere una relazione con le opere pubbliche come fossero uno sportello bancario in cui di volta in volta uno può entrare, digitare e prendere quello di cui ha bisogno a sua discrezione. Non è così.
Per riuscire ad ottenere questo credo che la ricetta giusta sia puntare su: centralità del progetto, qualità delle imprese, semplificazione delle norme, adeguamento alle normative europee, strutturazione e attrazione dei capitali privati. Ritengo davvero che la discussione di queste ore potrà portare buone notizie non solo a coloro che si occupano di appalti, ma anche a tutta l’economia del nostro Paese.

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  1. […] di recepimento delle direttive comunitarie in materia di appalti e concessioni (leggi l’approfondimento); successivamente in occasione dell’approvazione in Consiglio dei Ministri (3 marzo), seppur in […]

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