acquisti sociali

Pubblicato il 25 gennaio 2016

Aspetti organizzativi degli acquisti sociali

Riprendiamo la nostra analisi sulle caratteristiche del Social Procurement attraverso la lettura del documento, predisposto dalla Direzione Generale per l’Occupazione, gli affari sociali e le pari opportunità e dalla Direzione Generale per il Mercato interno e dei servizi, dal titolo “Acquisti sociali. Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici”.

Dopo esserci soffermati sulla definizione di “acquisti sociali”, proponiamo la parte del documento che prende in esame gli aspetti organizzativi necessari per attuare una strategia di acquisti sociali.

I passaggi fondamentali per lo sviluppo strategico e la definizione delle priorità delle iniziative relative agli appalti pubblici socialmente responsabili vengono riassunti in un box esemplificativo. Questi gli elementi chiave:

  • identificare le priorità nazionali e locali pertinenti per gli appalti pubblici socialmente responsabili;
  • esaminare la strategia delle organizzazioni in materia di appalti e identificare le relazioni tra appalti pubblici socialmente responsabili e obiettivi e approcci principali;
  • identificare in che modo gli appalti pubblici socialmente responsabili possono contribuire al raggiungimento di questi obiettivi e alla creazione del miglior rapporto qualità/prezzo per l’organizzazione;
  • fornire impegno politico e leadership di alto livello per gli appalti pubblici socialmente responsabili;
  • identificare i prodotti e i servizi, tra quelli che costituiscono l’oggetto degli appalti dell’amministrazione aggiudicatrice, che comportano il rischio sociale più elevato e/o offrono le maggiori possibilità di potenziare gli esiti sociali;
  • sviluppare obiettivi e un piano d’azione per affrontare gli aspetti sociali negli appalti;
  • sensibilizzare le parti interessate in materia di appalti pubblici socialmente responsabili;
  • garantire che le prassi relative agli appalti siano aperte a organismi quali piccole e medie imprese e imprese dell’economia sociale, del settore del volontariato e dell’assistenza alla comunità, qualunque sia la loro forma giuridica.

Una stategia organizzativa per gli acquisti sociali

Le autorità pubbliche che desiderano raggiungere obiettivi sociali tramite gli appalti pubblici socialmente responsabili dovranno definire una strategia per l’implementazione di tali appalti, concentrandosi sui propri obiettivi specifici.

Definizione degli obiettivi degli appalti pubblici socialmente responsabili

Le strategie organizzative per gli appalti pubblici socialmente responsabili possono riflettere le priorità sociali a livello nazionale, regionale e/o locale e allo stesso tempo riconoscere esplicitamente il ruolo svolto dall’appalto nel perseguimento di tali priorità.

Impegno politico e leadership di alto livello per gli appalti pubblici socialmente responsabili

La leadership rappresenta uno dei fattori chiave per il successo di qualsiasi strategia di appalti pubblici socialmente responsabili. Ciò comporta l’identificazione della struttura di gestione e delle risorse umane e finanziarie necessarie per la loro esecuzione. Gli appalti pubblici socialmente responsabili necessitano di leadership a partire dal vertice dell’organizzazione e richiedono impegno politico e leadership in tutte le strutture di gestione.

In linea di principio, per tutte le autorità pubbliche dovrebbe essere piuttosto semplice prendere la decisione politica di effettuare acquisti sociali. Sarebbe, in effetti, auspicabile incoraggiarle in tale direzione in quanto una scelta del genere risulterà vantaggiosa non solo per la società ma anche per l’amministrazione aggiudicatrice in termini di miglioramento della propria immagine pubblica. In pratica, una politica di acquisti sociali di norma non richiede cambiamenti strutturali da parte dell’amministrazione aggiudicatrice.

Misurazione dei rischi e definizione delle priorità relative alle categorie di spesa organizzative per migliorare l’impatto sociale

Le amministrazioni aggiudicatrici devono valutare i rischi sociali e l’impatto esercitato dalla propria attività di acquisto e dalla catena di fornitura. Ciò le aiuta a concentrare i propri sforzi sulle categorie di spesa più importanti e su quelle che possono contribuire al raggiungimento dei propri obiettivi sociali.

Di seguito sono riportati alcuni suggerimenti di cui le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero tenere conto nella definizione delle priorità del proprio approccio verso gli appalti pubblici socialmente responsabili:

  • adottare un approccio per fasi. Iniziare con una gamma limitata di prodotti e servizi caratterizzati da un chiaro impatto sociale o per i quali le alternative socialmente responsabili siano facilmente disponibili e non comportino un costo maggiore. Scegliere, ad esempio, prodotti (ad es. veicoli) o servizi (ad es. pulizia) caratterizzati da un’elevata proporzione di lavoratori vulnerabili (appartenenti a minoranze etiche, persone con disabilità e così via) o di donne;
  • inoltre, assicurarsi che le specifiche del contratto non influiscano negativamente sulle condizioni sociali (ad es. attraverso la valutazione dell’impatto che la privatizzazione della fornitura di servizi esercita sui gruppi vulnerabili) oppure riservare gli appalti idonei a laboratori protetti o programmi di lavoro protetti, tenendo conto della loro capacità produttiva corrente.
  • concentrarsi inizialmente su uno o più problemi sociali, ad esempio equità retributiva o sicurezza e salute;
  • considerare la disponibilità e i costi di alternative migliori sul piano sociale e assicurarsi che siano in linea con le regole e i principi applicabili in materia di appalti pubblici. Esistono modi socialmente più responsabili di raggiungere gli obiettivi della strategia in materia di appalti rispetto a quelli adottati dall’amministrazione aggiudicatrice? Sono conformi con i requisiti dell’amministrazione aggiudicatrice e quest’ultima è in grado di sostenerne i costi? Considerare quali costi supplementari (se presenti) comporterebbe l’inclusione di aspetti sociali e i potenziali effetti della limitazione della concorrenza;
  • considerare la disponibilità di dati. L’amministrazione aggiudicatrice è in grado di reperire i dati sociali necessari per definire una strategia in materia di appalti che sia socialmente più responsabile? Quali livelli di difficoltà comporterà la decisione in merito ai contenuti delle richieste tecniche da parte dell’amministrazione aggiudicatrice e alle relative modalità di esplicitazione in una gara d’appalto?
  • considerare la capacità dell’amministrazione aggiudicatrice di mettere in atto un programma d’azione fattibile, effettivo ed efficiente in merito agli appalti pubblici socialmente responsabili.
  • considerare modi alternativi di attuazione della politica sociale in questione. L’attuazione di questa politica sociale effettuata (in parte) attraverso gli appalti pubblici rappresenta un uso appropriato delle risorse oppure esiste una modalità più efficace che utilizza altri strumenti a disposizione dell’amministrazione aggiudicatrice?
  • perseguire la visibilità. In che modo la politica socialmente responsabile sarà visibile al pubblico e al personale? I cambiamenti importanti, ad esempio la scelta effettuata da una mensa di passare a un caffè del commercio equo e solidale o prodotto secondo i principi della sostenibilità, possono contribuire a sensibilizzare l’opinione pubblica sulla politica e a collegarla ad altri progetti sociali;
  • considerare le possibilità di sviluppi futuri. Gli acquisti socialmente responsabili di servizi che si trovano in una fase iniziale di sviluppo e marketing potrebbero rivelarsi più efficaci rispetto al tentativo di cambiare le caratteristiche sociali dei settori maturi.

Mettere in pratica una politica di appalti pubblici socialmente responsabili richiede, pertanto, pianificazione strategica, cioè la definizione delle priorità nella scelta degli appalti più idonei dal punto di vista della responsabilità sociale. Alcune amministrazioni aggiudicatrici hanno scelto di adottare un approccio coordinato e olistico verso l’integrazione degli aspetti sociali.

Sensibilizzazione al tema degli appalti pubblici socialmente responsabili e coinvolgimento delle principali parti interessate

Gli appalti pubblici socialmente responsabili sono di interesse per un’ampia gamma di principali parti interessate, che devono essere coinvolte nel processo di sviluppo di un approccio orientato alla responsabilità sociale affinché possano acquisire familiarità con esso e porre le basi dell’impegno per il raggiungimento dei suoi obiettivi. Le principali parti interessate negli appalti pubblici socialmente responsabili includono i governi centrali, regionali e locali, i fornitori o i potenziali imprenditori, la società civile, le organizzazioni dei datori di lavoro e i sindacati. Conferenze, workshop e seminari devono essere organizzati allo scopo di raccogliere le opinioni sull’approccio verso gli appalti pubblici socialmente responsabili. Gli eventi devono essere organizzati in varie fasi del processo di sviluppo, cioè nella fase iniziale del processo, dedicata alla formulazione delle idee, durante la stesura dell’approccio e verso la fine, quando è possibile mettere a disposizione una bozza finale.

Infine, anche la comunicazione efficace dei vantaggi offerti dagli appalti pubblici socialmente responsabili, le buone prassi e gli esempi positivi svolgono un ruolo chiave negli sviluppi successivi. È molto importante che tutte le parti interessate comprendano la natura della sfida e il proprio ruolo. Sarà possibile ottenere risultati migliori attraverso una collaborazione creativa e responsabile tra acquirenti e imprenditori. La collaborazione tra enti acquirenti rappresenta un altro modo per migliorare l’accesso alle conoscenze e alle competenze sui temi sociali e di comunicare la politica al mondo esterno.

Implementazione della strategia relativa agli appalti pubblici socialmente responsabili

La strategia relativa agli appalti pubblici socialmente responsabili dovrà fornire informazioni dettagliate sulle modalità di implementazione della stessa e sui passi che occorre intraprendere per gli sviluppi successivi. La strategia dovrà tenere conto di fattori quali:

  • il quadro giuridico e normativo;
  • il quadro istituzionale;
  • la struttura di gestione;
  • la disponibilità di capacità e risorse professionali;
  • un approccio differenziato per settore, che tenga conto delle peculiarità di ciascun campo;
  • il coinvolgimento delle parti interessate.

Per quanto attiene alle modalità di implementazione della strategia, dovranno essere fornite informazioni dettagliate relative a responsabilità, obiettivi da raggiungere in tempi ragionevoli, struttura di gestione per l’implementazione di tali obiettivi, risorse professionali e finanziarie necessarie e misure di controllo e rendicontazione dei progressi.

I passi da intraprendere potrebbero includere la definizione di una task force sugli appalti pubblici, la progettazione di un piano di azione che includa gli appalti pubblici socialmente responsabili nelle politiche e nelle procedure o lo sviluppo di orientamenti destinati ai responsabili di bilancio e agli addetti agli appalti pubblici a tutti i livelli.

Lo sviluppo delle capacità potrebbe comportare programmi di formazione per quadri, dirigenti e altri dipendenti, oltre alla condivisione di buone prassi, la messa a disposizione delle competenze necessarie per implementare gli appalti pubblici socialmente responsabili, l’inclusione di competenze relative agli appalti pubblici socialmente responsabili e la messa a disposizione di informazioni sulle iniziative di appalti pubblici socialmente responsabili a livello di UE e/o di governo.

Misurazione dell’implementazione efficace

La misurazione dell’implementazione efficace della strategia relativa agli appalti pubblici socialmente responsabili e dei suoi esiti comporta l’istituzione di controlli interni ed esterni per la valutazione dei risultati rispetto agli obiettivi dichiarati e agli standard di prestazioni.

Le misure interne devono essere collegate ai sistemi di rendicontazione esistenti, che dovranno essere adattati allo scopo di tenere conto degli obiettivi degli appalti pubblici socialmente responsabili. Devono inoltre essere collegate alle procedure di audit interno e potrebbero prevedere sanzioni per l’inosservanza degli obiettivi degli appalti pubblici socialmente responsabili.

Le misure esterne devono includere l’audit indipendente dell’esecuzione degli appalti pubblici socialmente responsabili e potrebbero includere anche l’analisi comparativa con l’esecuzione di appalti precedenti o di appalti di altre organizzazioni.

I risultati degli audit relativi all’esecuzione degli appalti pubblici socialmente responsabili devono essere messi a disposizione del pubblico generale e contribuire alla revisione e all’aggiornamento delle politiche, degli obiettivi e delle procedure per tali appalti.

Panoramica del processo di appalto

Nel considerare gli aspetti sociali negli appalti pubblici, è auspicabile che i committenti agiscano in relazione a due aspetti principali:

  • miglior rapporto qualità/prezzo;
  • imparzialità.

Miglior rapporto qualità/prezzo: spetta alle amministrazioni aggiudicatrici scegliere le offerte che propongono il miglior rapporto qualità/prezzo per tutti i beni e servizi acquistati, dal momento che esse utilizzano il denaro dei contribuenti. Il miglior rapporto qualità/prezzo non implica necessariamente l’accettazione della sola offerta più economica, ma l’ottenimento delle condizioni migliori nell’ambito dei parametri stabiliti dall’amministrazione aggiudicatrice. Il miglior rapporto qualità/prezzo potrebbe essere definito in termini di combinazione ottimale tra costo per l’intera durata di vita e qualità finalizzata al soddisfacimento delle esigenze dell’utente finale. Il miglior rapporto qualità/prezzo può includere anche aspetti sociali.

Imparzialità: agire in modo imparziale significa attenersi ai principi del mercato interno, che costituiscono la base su cui si fondano le direttive sugli appalti pubblici e la legislazione nazionale, che a sua volta si basa sulle suddette direttive. Il principio più importante è quello della parità di trattamento, in base al quale tutti i concorrenti devono avere pari opportunità di partecipazione all’appalto. Per garantire condizioni di pari opportunità, occorre anche applicare il principio di trasparenza:

  • il principio della parità di trattamento nelle direttive sugli appalti è rappresentato, ad esempio, dalle disposizioni relative ai termini di ricezione delle offerte e delle domande di partecipazione, alle regole comuni sulle specifiche tecniche e al divieto di discriminazione degli imprenditori di altri Stati membri;
  • esempi di applicazione del principio di trasparenza possono essere individuati nelle diverse disposizioni che prevedono la pubblicazione di avvisi e l’obbligo da parte delle amministrazioni aggiudica aggiudicatrici di comunicare agli offerenti i motivi per i quali la loro offerta è stata respinta.

L’importanza della consulenza legale

Le norme comunitarie in materia di appalti pubblici precisano la modalità di gestione del processo di appalto allo scopo di tutelare i principi di equità, non discriminazione e trasparenza. Queste norme permettono di tenere conto della sostenibilità e delle pari opportunità se ricorrono determinate condizioni. Una tempestiva consulenza legale specializzata sull’istituzione di un piano di azione per gli appalti pubblici socialmente responsabili consente con ogni probabilità di evitare difficoltà successive.

Preparazione della procedura di appalto

La fase di preparazione di qualsiasi procedura di appalto è essenziale in quanto ciascuna fase si basa su quelle precedenti. Pertanto, prima di avviare una procedura di gara, l’amministrazione aggiudicatrice deve prevedere un lasso di tempo sufficiente per definire l’oggetto dell’appalto e gli strumenti da utilizzare per raggiungere il risultato finale. La fase preparatoria rappresenta anche la migliore opportunità per identificare gli aspetti sociali che per rilevanza e adeguatezza possono essere inseriti nella procedura specifica.

Fasi della procedura di appalto e approcci verso gli appalti pubblici socialmente responsabili

Nell’ottica di questo processo, sono ormai disponibili almeno quattro approcci di base sulle modalità di gestione degli aspetti sociali negli appalti pubblici.

Il primo approccio prevede l’inserimento da parte dell’acquirente di criteri sociali nell’oggetto dell’appalto stesso e/o nelle specifiche tecniche cui i vincitori della gara devono rispondere tenendo conto di tali criteri. Un esempio può essere la specifica di apparecchiature informatiche conformi a determinati criteri di accessibilità.

Il secondo approccio prevede, in determinate condizioni, che agli offerenti sia fatto divieto di ottenere appalti pubblici se in precedenza hanno subito condanne per atti illeciti; lo scopo di questo divieto è di impedire agli enti pubblici di aggiudicare appalti ad offerenti che non hanno raggiunto uno standard specifico di comportamento sociale.

Il terzo approccio mira a persuadere gli offerenti ad assumersi un impegno verso determinati standard sociali e, in sede di decisione relativa all’aggiudicazione dell’appalto, tiene conto dei risultati da questi raggiunti in tale direzione. Ciò avviene, ad esempio, quando l’organismo pubblico tiene conto di determinati aspetti sociali nei criteri di aggiudicazione.

Il quarto approccio è incentrato sulla fase successiva all’aggiudicazione dell’appalto. Richiede che chiunque riceva l’appalto si attenga a determinate condizioni nell’esecuzione dell’appalto stesso e che tutti gli imprenditori sottoscrivano lo stesso requisito, sebbene non sia prevista alcuna valutazione in merito alla capacità dell’imprenditore di attenersi alle condizioni indicate. I quattro approcci di base non necessariamente si escludono a vicenda, ma vengono spesso combinati all’interno di una stessa procedura di appalto pubblico.

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Valerio Roberto Cavallucci

Responsabile delle sezioni di approfondimento: Responsabilità sociale; Legalità; Innovazione sociale; Sostenibilità ambientale; Partenariato Pubblico Privato.

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