Fabrizio Barca

Pubblicato il 28 dicembre 2015

Aree interne e Accordo di Partenariato

Seconda puntata nel nostro itinerario alla scoperta delle “nuove aree interne”.

Tra gli allegati alla Relazione annuale sulla Strategia nazionale per le aree interne, figura un interessante estratto dell’Accordo di Partenariato 2014-2020, il documento che definisce il framework per l’utilizzo dei Fondi strutturali nei singoli programmi operativi nazionali e regionali.

L’elaborazione della sezione dedicata alle strategia per le aree interne ha avuto una gestazione lunga e complessa che ha visto protagonista Fabrizio Barca, Ministro per la coesione territoriale del governo Monti, da novembre 2011 ad aprile 2013, periodo nel quale sono state poste le basi per la definizione della programmazione 2014-2020.

Come indicato nel documento Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014-2020 e nell’Accordo di partenariato trasmesso alla Commissione europea a chiusura del negoziato formale, le Aree Interne – insieme a Mezzogiorno e Città – rappresentano una delle opzioni strategiche d’intervento per la programmazione 2014-2020.

Per di più il tema in questione viene individuato come fondamentale e strategico per il rilancio dell’intera Italia. Il documento citato individua tre distinti ma correlati obiettivi del progetto per le aree interne del Paese:

  • tutelare il territorio e la sicurezza degli abitanti affidandogliene la cura;
  • promuovere la diversità naturale, culturale, del paesaggio e il policentrismo aprendo all’esterno;
  • rilanciare lo sviluppo e il lavoro attraverso l’uso di risorse potenziali male utilizzate.

Di seguito proponiamo un estratto di alcune sezioni dell’Accordo di Partenariato relative alla strategia per le aree interne rinviando la consultazione del testo integrale al seguente link.

 Estratto dell’Accordo di Partenariato 2014-2020

Aree interne

La definizione generale di Aree interne intese come “quella parte maggioritaria del territorio italiano caratterizzata dalla significativa distanza dai centri di offerta di servizi essenziali” non si presta a un’identificazione univoca e calata dall’alto dei confini territoriali di riferimento: cos’è “significativo” e quali sono i “servizi essenziali” non può che appartenere alla valutazione collettiva dei cittadini che vivono in tali aree. Ciò precisato, la costruzione delle cartografie è necessaria sia per comprendere le dimensioni delle tendenze demografiche e ambientali di queste aree e le forti differenze all’interno del Paese, sia per indirizzare la identificazione delle situazioni di criticità.

L’individuazione delle Aree interne del Paese parte dunque da una lettura policentrica del territorio italiano, cioè un territorio caratterizzato da una rete di Comuni o aggregazioni di Comuni (centri di offerta di servizi) attorno ai quali gravitano aree caratterizzate da diversi livelli di perifericità spaziale.

I presupposti teorici da cui la mappatura prende le mosse sono i seguenti: 1) l’Italia si contraddistingue per una rete di centri urbani estremamente fitta e differenziata; tali centri offrono una rosa estesa di servizi essenziali, capaci di generare importanti bacini d’utenza, anche a distanza, e di fungere da “attrattori” (nel senso gravitazionale); 2) il livello di perifericità dei territori (in un senso spaziale) rispetto alla rete di centri urbani influenza la qualità della vita dei cittadini e il loro livello di integrazione e di inclusione sociale; 3) le relazioni funzionali che si creano tra poli e territori più o meno periferici possono essere assai diverse.

Il “centro di offerta di servizi” viene individuato come quel Comune o aggregato di Comuni confinanti, in grado di offrire simultaneamente: tutta l’offerta scolastica secondaria, almeno un ospedale sede di DEA di I livello e almeno una stazione ferroviaria di categoria Silver. L’introduzione del servizio ferroviario, assieme a due servizi essenziali quali l’istruzione e la salute, si spiega con il valore che la mobilità ferroviaria ha rivestito in questo Paese, nell’ottica del pieno rispetto del diritto alla cittadinanza. Si reputa pertanto fondante la presenza di una stazione ferroviaria di qualità media nella rete dei centri di offerta di servizi.

All’individuazione dei centri fa seguito la classificazione dei restanti comuni in quattro fasce: aree di cintura; aree intermedie; aree periferiche e aree ultra periferiche. Essa è stata ottenuta sulla base di un indicatore di accessibilità calcolato in termini di minuti di percorrenza rispetto al polo più prossimo. Le fasce sono calcolate usando i terzili della distribuzione della distanza in minuti dal polo prossimo, pari a circa 20 e 40 minuti. È stata poi inserita una terza fascia, oltre 75 minuti, pari al 95-esimo percentile, per individuare i territori ultra periferici.

L’ipotesi portante della metodologia adottata è quindi quella che identifica in prima istanza la natura di Area interna nella ”lontananza” dai servizi essenziali. In questa accezione, Area interna non è necessariamente sinonimo di “area debole” in assoluto. Solo attraverso l’esame delle caratteristiche e della dinamica della struttura demografica e socio-economica delle aree individuate si può avere una lettura completa dei diversi percorsi di sviluppo territoriale.

Le Aree interne così individuate, risultanti dal complesso delle aree intermedie, periferiche e ultraperiferiche, rappresentano il 53 per cento circa dei comuni italiani (4.261) cui fa capo il 23 per cento della popolazione italiana secondo l’ultimo censimento, pari a oltre 13.500.000 abitanti, residenti in una porzione del territorio che supera il 60 per cento della superficie nazionale. Tutti i comuni delle Aree interne sono comuni rurali e tutta la popolazione, è popolazione rurale. In particolare, circa il 97 per cento della popolazione delle Aree interne risiede in comuni della zona C (Aree rurali intermedie) e della zona D (Aree rurali con problemi di sviluppo). (…)

1.5.4 OBIETTIVI DI POLICY ORIZZONTALI

Arrestare la perdita demografica delle aree interne

Una parte rilevante delle aree interne ha subito gradualmente, dal secondo dopoguerra, un processo di marginalizzazione segnato da: calo della popolazione, talora sotto la soglia critica; riduzione dell’occupazione e dell’utilizzo del territorio; offerta locale calante di servizi pubblici e privati; costi sociali per l’intera nazione, quali il dissesto idro-geologico e il degrado del patrimonio culturale e paesaggistico. Complessivamente, quindi, la situazione tendenziale, in assenza di un cambio di passo, non comporta solo perdite di opportunità, ma anche costi monetari da fronteggiare a livello sistemico. (…)

Oltre che per il potenziale di sviluppo di cui dispongono le Aree interne sono “questione nazionale” per i costi sociali determinati dal loro stato e perché in esse viene negato un principio costituzionale di parità delle opportunità di cittadinanza.

Per quanto riguarda i costi sociali, in molti casi le Aree Interne sono caratterizzate da processi di produzione e investimento che, come conseguenza della scala e della tipologia, generano ingenti costi sociali. L’instabilità idro-geologica è un esempio dei costi sociali che si associano alle modalità attuali di uso dei paesaggi umani nelle Aree interne. Si possono indicare altri esempi altrettanto rilevanti, come la perdita di diversità biologica o la dispersione della conoscenza pratica (“saper fare”).

Per quanto riguardo la cittadinanza, essa è limitata in queste aree dal basso grado di accessibilità ai beni di base – sanità, istruzione, mobilità, connettività virtuale (internet) – per la popolazione residente. La scarsa accessibilità ai servizi di base, oggi considerati in Europa servizi che identificano il diritto di cittadinanza, riduce grandemente il benessere della popolazione locale residente e limita il campo di scelta e di opportunità degli individui – anche dei nuovi potenziali residenti. Considerando quanto sia elevata la quota della popolazione che vive nelle aree interne, questa situazione di disparità ha un evidente rilievo sociale e politico.

Una rinnovata strategia per le Aree interne ha come obiettivo ultimo, che tutti gli altri riassume, l’inversione del trend demografico, sia in termini di numero di residenti, sia in termini di composizione per età e natalità. La situazione demografica è il tema centrale da affrontare nella formulazione di una strategia di sviluppo economico per le Aree interne. Su questo sfondo, si può affermare che l’obiettivo ultimo che la strategia di sviluppo persegue – in quanto condizione necessaria per il suo successo – è il rafforzamento della struttura demografica dei sistemi locali delle Aree interne. Rafforzamento che si può realizzare attraverso una crescita demografica o un aumento delle classi di popolazione in età lavorativa. Il contributo alla stabilizzazione della dinamica demografica inerziale dei sistemi locali delle Aree interne diventa, quindi, un criterio fondamentale di valutazione dei progetti di sviluppo locale.

Rispetto al territorio classificato come Aree interne, la Strategia muove dalla distinzione tra due modalità dello sviluppo locale:

  • sviluppo intensivo;
  • sviluppo estensivo.

Con sviluppo intensivo, si fa riferimento a tutti quei cambiamenti che incrementano il benessere pro-capite dei residenti delle Aree interne; mentre con sviluppo estensivo, ci si riferisce a tutti quei cambiamenti che, oltre a incrementare il benessere pro-capite dei residenti delle Aree interne, realizzano un incremento nella scala dei processi produttivi. Tenere chiaramente distinte queste due modalità dello sviluppo locale permette di mettere in evidenza un conflitto di fondo tra interessi locali e interessi nazionali che deve essere risolto.

Da una prospettiva nazionale, le Aree interne italiane hanno uno straordinario potenziale di sviluppo estensivo: esse dispongono di un capitale territoriale non utilizzato che si può combinare con il lavoro non occupato e potrebbero riassorbire una parte della disoccupazione presente oggi nelle aree urbane italiane. Dal punto di vista degli interessi nazionali, per le Aree interne si deve realizzare una traiettoria di sviluppo estensivo.

Da una prospettiva locale – date le caratteristiche sociali, demografiche ed economiche che esse oggi hanno – le Aree interne sono (con delle eccezioni) un “territorio in sofferenza” per una progressiva riduzione dell’offerta di beni pubblici e per un deterioramento socio-demografico. I singoli sistemi delle aree interne si aspettano interventi di stabilizzazione socio-economica. Dal punto di vista degli interessi locali è sufficiente che si realizzi una traiettoria di sviluppo intensivo.

Rispetto al passato, quando le politiche hanno favorito lo sviluppo intensivo delle Aree interne, mirando a stabilizzare il benessere pro-capite e senza particolare attenzione al tema dei livelli di produzione, l’attuale strategia si caratterizza per un cambiamento di prospettiva. Essa si propone di promuovere congiuntamente le modalità dello sviluppo estensivo, ed intensivo: il mercato e la domanda di lavoro, da una parte; la cittadinanza dall’altra. Tale obiettivo è riassunto dall’inversione delle tendenze demografiche in atto: inversione che dovrà tradursi in ripresa della popolazione, della natalità e modifica della composizione per età a favore delle classi più giovani.

Il perseguimento congiunto di entrambe le modalità di sviluppo ha un fondamento analitico nel fatto che esse sono sinergiche e si rafforzano a vicenda.

In sintesi, la strategia persegue 5 obiettivi-intermedi:

  1. aumento del benessere della popolazione locale;
  2. aumento della domanda locale di lavoro e dell’occupazione;
  3. aumento del grado di utilizzo del capitale territoriale;
  4. riduzione dei costi sociali della de-antropizzazione;
  5. rafforzamento dei fattori di sviluppo locale.

Questi obiettivi – tra di loro interdipendenti – concorrono a determinare l’obiettivo dello sviluppo e della ripresa demografica delle Aree interne, sia nella modalità intensiva che estensiva. Tale obiettivo rappresenta il risultato atteso ultimo della strategia.

 3.1.6 APPROCCIO INTEGRATO VOLTO AD AFFRONTARE LE SFIDE DEMOGRAFICHE DELLE REGIONI O A RISPONDERE A ESIGENZE SPECIFICHE DI AREE GEOGRAFICHE CARATTERIZZATE DA GRAVI E PERMANENTI SVANTAGGI NATURALI O DEMOGRAFICI DI CUI ALL’ART. 174 DEL TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA (OVE APPROPRIATO)

Il perseguimento dell’obiettivo di coesione territoriale volto a rallentare il fenomeno dello spopolamento delle Aree interne è presente nella “Strategia Nazionale per le Aree Interne del Paese” – parte integrante del Piano Nazionale di Riforma. A tale obiettivo concorrono i diversi Fondi SIE, secondo un approccio proprio a ciascun Fondo e sulla base dell’analisi dei fabbisogni specifici individuati nell’ambito di ciascun Programma, attraverso un metodo di intervento integrato rivolto al recupero e alla valorizzazione delle potenzialità presenti anche nelle aree marginalizzate e critiche per la tenuta complessiva del territorio nazionale e dei percorsi di sviluppo equilibrato, tendenzialmente sempre meno presidiate e curate da comunitàlocali attive. (…)

Gli obiettivi per lo sviluppo delle Aree Interne del Paese (cfr. Sezione 1.5.4) saranno perseguiti con due classi di azioni congiunte relative a:

  1. progetti di sviluppo locale;
  2. adeguamento della qualità/quantità dell’offerta dei servizi essenziali.

Il complesso dell’intervento pubblico nelle aree interne può essere distinto in tre blocchi, i primi due corrispondenti alle due classi di azioni finanziate dalla Strategia:

  1. le azioni pubbliche specifiche destinate a “Progetti di sviluppo locale” finanziate prioritariamente dai Programmi regionali 2014-2020 cofinanziati dai fondi comunitari (nonché, ogni volta che sia possibile, con il Fondo di Sviluppo e Coesione) in base al quadro strategico esplicitato per le Aree interne nel Programma Nazionale di Riforma e – all’interno di tale inquadramento – alle priorità specifiche individuate nei programmi;
  2. interventi di politiche settoriali ordinarie (definite a più livelli di responsabilità, nazionali e regionali), finanziate primariamente con risorse ordinarie addizionali (cfr. Legge di stabilità 2014, art. 1, commi 13-17), per l’adeguamento dell’offerta dei servizi essenziali di istruzione, salute e mobilità realizzati sugli stessi territori interessati dai “Progetti di sviluppo locale”;
  3. eventuali ulteriori misure nazionali, di tipo fiscale, assicurativo o di altra natura su cui da più parti sono pervenute sollecitazioni fondate e che vanno rese attuali quali strumenti operativi complementari, e forse essenziali, al successo della strategia. Per perseguire gli obiettivi della strategia, l’intervento avrà carattere di azione collettiva nazionale e vedrà dunque convergere l’azione di tutti i livelli di governo, dei diversi fondi europei disponibili e dell’intervento ordinario di Comuni (in forma associata), Regioni e Stato centrale.

 Prima classe di azioni: progetti di sviluppo locale

(…) La strategia di intervento nelle aree interne si concentrerà su temi limitati su cui sarà focalizzato l’intervento di sviluppo locale, in relazione alla missione dei singoli Fondi e alla luce dei fabbisogni e potenzialità di intervento individuati nei singoli programmi. Tenuto conto dell’analisi effettuata, che sarà riportata nei Programmi a giustificazione delle scelte di intervento delle singole Regioni, i temi sui quali focalizzare i progetti di sviluppo locale potranno riguardare, anche se in maniera non esaustiva:

  • tutela del territorio e comunità locali;
  • valorizzazione delle risorse naturali, culturali e del turismo sostenibile;
  • sistemi agro-alimentari e sviluppo locale;
  • risparmio energetico e filiere locali di energia rinnovabile;
  • saper fare e artigianato.

I temi specifici verranno individuati a loro volta nei Programmi in relazione ai fabbisogni enucleati nella diagnosi delle aree interne e in modo concertato tra i diversi Fondi, con il supporto e l’accompagnamento del Comitato Aree Interne. Tali interventi saranno a valere su tutti i Fondi Comunitari (FESR, FSE e FEASR), ciascuno nel rispetto delle proprie regole in termini di priorità di investimento. Per quanto riguarda gli interventi dei Programmi di sviluppo rurale, le azioni relative alle aree interne si inseriranno nell’ambito degli interventi a favore dello sviluppo territoriale equilibrato delle economie e delle comunità rurali, in modo tale da sostenere quelle aree rurali più bisognose di un’azione di riequilibrio territoriale.

Seconda classe di azioni: adeguare i servizi essenziali: istruzione, salute e mobilità

Se nelle aree interne non sono soddisfatti i servizi “essenziali” di cittadinanza, in queste aree non si può vivere e quindi non è immaginabile alcuna sostenibilità a lungo termine dei progetti promossi, se considerati isolatamente dal contesto complessivo dell’organizzazione di vita delle comunità interessate.

Si pone, in primo luogo, una rilevantissima questione di diritto di cittadinanza se una quota importante della popolazione ha difficoltà ad accedere a scuole in cui i livelli di apprendimento e la qualità degli insegnanti sia equivalente a quella garantita nei maggiori centri urbani, a presidi sanitari capaci di garantire i servizi sanitari essenziali (pronto-soccorso, emergenze, punti parto, trasfusioni) e a sistemi di mobilità interna ed esterna adeguati.

In secondo luogo, si entra in un circolo vizioso di marginalità per cui all’emorragia demografica segue un processo di continua rarefazione dei servizi stessi e si pregiudica ogni effetto duraturo della prima classe di azioni. (…)

L’intervento della politica ordinaria si articolerà quindi in due direzioni:

  • a ciascuna filiera dell’offerta dei diversi servizi essenziali sarà garantito un monitoraggio della rete dei servizi, delle diverse soluzioni per l’offerta, delle modalità di accesso e della qualità ottenuta in termini di esiti che queste diverse soluzioni garantiscono sui cittadini;
  • per ogni area in cui si interverrà saranno individuate, sulla base della ricognizione dei fabbisogni e delle criticità, le necessarie soluzioni di ribilanciamento nell’offerta programmata dei servizi di base e di incentivo per gli operatori a prestare servizio in queste aree (ad esempio la migliore distribuzione possibile dei plessi scolastici e/o l’apertura di una nuova scuola), anche ricorrendo, quando necessario, a soluzioni innovative per l’offerta dei servizi stessi (come l’utilizzo della telemedicina e la previsione di diagnostica mobile, per la salute).

Il prevalere nelle Aree Interne di Comuni di piccole dimensioni – che nelle aree periferiche costituiscono fino all’86 per cento del totale – implica che un’organizzazione in forma associata (formalizzata in varie forme) e/o consorziata dei Comuni è requisito indispensabile per l’organizzazione dei servizi sul territorio. La programmazione comunitaria in materia di aree interne rappresenta un’occasione unica di spinta a coniugare azioni di sviluppo locale e una gestione associata dei servizi. Questa associazione tra Comuni potrà assumere forme e ampiezza diverse a seconda della natura del servizio preso in considerazione. In alcuni casi – come ad esempio quello della mobilità interna – la scala potrà superare l’associazione dei Comuni e arrivare a una dimensione più ampia, come quella della provincia. In ogni caso, l’esistenza di associazioni adeguate o la previsione di nuove associazioni secondo scadenze pre-stabilite e cogenti sono condizioni indispensabili dell’intervento.

Aree interne: funzioni e servizi associati
Una nuova strategia per le aree interne

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Valerio Roberto Cavallucci

Responsabile delle sezioni di approfondimento: Responsabilità sociale; Legalità; Innovazione sociale; Sostenibilità ambientale; Partenariato Pubblico Privato.

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