gestione servizi pubblici

Pubblicato il 12 ottobre 2015

Coop di comunità e gestione dei servizi pubblici

La settimana scorsa, presentando il III Rapporto Euricse “Economia cooperativa. Rilevanza, evoluzione e nuove frontiere della cooperazione italiana” abbiamo accennato a nuove forme di cooperative e, in particolare, alle cooperative di comunità. In questa occasione vogliamo tornare sull’argomento proponendo la lettura di ampi stralci del saggio di Pier Angelo Mori – professore ordinario del Dipartimento di Scienze per l’Economia e l’Impresa dell’Università di Firenze – contenuto nel Rapporto.

Ci permettiamo di anticipare due soli aspetti del ricco contributo di Mori. Il primo riguarda il rapporto di ciascuna cooperativa con la propria comunità di riferimento. Mori cita opportunamente la Dichiarazione d’Identità Cooperativa del 1995 dell’Alleanza Cooperativa Internazionale nella quale si afferma che la “cura della comunità” è un compito specifico della cooperazione. Ebbene le cooperative si sono sempre occupate della propria comunità ma lo hanno fatto in modo “indiretto”, nell’ambito della propria “responsabilità sociale”. Le cooperative di comunità cambiano prospettiva e mettono al centro della propria attività la comunità, sono della comunità e lavorano per e con la comunità. Il secondo aspetto riguarda il rapporto tra le cooperative di comunità e la gestione dei servizi di interesse generale. Mori indica lo spazio oggi aperto per le cooperative di comunità nei servizi pubblici. Il progressivo arretramento dello Stato e il crescente bisogno di servizi qualificati da parte delle comunità locali ancora una volta chiama in campo la cooperazione.

 

LE COOPERATIVE DI COMUNITA’

di Pier Angelo Mori

Le cooperative di comunità si stanno oggi diffondendo in diverse parti del mondo. Questo fenomeno è il punto di arrivo di un’evoluzione secolare che ha visto il progressivo spostamento del baricentro delle cooperative da particolari gruppi sociali o professionali alla società nel suo complesso. Mentre in passato le cooperative si preoccupavano in via prioritaria di soddisfare i bisogni di specifici gruppi all’interno della società, spesso individuati sulla base delle funzioni economiche svolte (lavoratori, consumatori, ecc.), le cooperative di comunità sono al servizio di un’intera comunità. In questo saggio ci interroghiamo sulla natura istituzionale della cooperazione di comunità così come si presenta oggi e su come questa si è sviluppata a partire da forme precedenti.

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Le principali categorie di cooperative sviluppatesi nel XIX secolo – consumo, lavoro e credito – erano solitamente al servizio di interessi che non appartenevano a tutti i membri della società, bensì a gruppi ristretti di soggetti (come abbiamo visto, la società entrava in gioco indirettamente, se e nella misura in cui la cooperativa favoriva l’avanzamento delle classi inferiori). In una parola, le cooperative erano collegate a interessi particolari. Ad un certo punto, accanto a queste tipologie, hanno iniziato ad emergere cooperative che, nonostante fossero ispirate agli stessi ideali e avessero le stesse forme giuridiche, avevano una natura sostanzialmente diversa, in quanto offrivano servizi essenziali di interesse per tutti i membri di una comunità, non solo una parte di essa. Le cooperative elettriche sorte in diverse parti del mondo agli inizi dell’elettrificazione sono uno degli esempi più chiari e significativi.

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Nella Dichiarazione d’Identità Cooperativa del 1995 dell’Alleanza Cooperativa Internazionale (ICA), viene richiamata la “cura della comunità” come compito della cooperazione. Prendersi cura è un agire che sottintende il perseguimento di uno scopo esplicito. Quando lo scopo esplicito di una cooperativa è promuovere il benessere dei non soci, ci troviamo di fronte a qualcosa di radicalmente nuovo rispetto al passato. Le prime cooperative in effetti apportavano benefici alla società nel complesso attraverso lo scambio con i non soci e le esternalità che creavano, ma il loro scopo esplicito non era soddisfare i bisogni della collettività, quanto piuttosto apportare benefici ai propri soci attraverso lo scambio mutualistico. Pertanto ogni effetto positivo sul benessere della comunità era un effetto collaterale non intenzionale. In altre parole, se a quel tempo una cooperativa intercettava e serviva l’interesse generale, non lo faceva nel perseguimento di un obiettivo esplicito. Nella seconda metà del secolo hanno iniziato a nascere cooperative che si proponevano invece di agire nell’interesse generale, cioè quelle che vengono definite cooperative di pubblica utilità (public benefit cooperatives). In esse lo scopo di creare benefici per la società diviene un obiettivo esplicito e con esse sorgono nuovi modelli di organizzazione cooperativa che vanno ad aggiungersi a quelli tradizionali.

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Nelle cooperative di lavoro il requisito necessario per essere soci è lavorare nella cooperativa, nelle cooperative di utenti è acquistare (o avere interesse ad acquistare e poterlo fare) i servizi prodotti dalla cooperativa, ecc. Analogamente, diciamo che una cooperativa è “di cittadini” o “della comunità”, se il requisito è essere residente in un territorio o possedere altra qualifica che implica questa, come, ad esempio, essere utenti di un servizio pubblico che è offerto in quel territorio. Questi requisiti sono sufficienti ad identificare le cooperative di comunità? Più precisamente, la domanda è: l’apertura della cooperativa a tutti gli individui aventi le caratteristiche di cui sopra è sufficiente per qualificarla come cooperativa di comunità o occorrono ulteriori requisiti? Se prendiamo le cooperative elettriche storiche ancora attive in Italia, si vede come alcune di esse includano tutte le famiglie del loro territorio di riferimento, mentre altre non le includono (nonostante la società sia aperta a tutti i cittadini). È quindi chiaro che identificare come cooperative di comunità solo le organizzazioni in cui tutti i membri della comunità di riferimento abbiano effettivamente lo status di soci – ossia i casi in cui clienti e soci coincidono – sarebbe eccessivamente restrittivo. Sembra più appropriato puntare sull’apertura alla comunità di riferimento: le cooperative di comunità devono potenzialmente includere un’intera comunità, cioè a tutti coloro che sono potenzialmente o attualmente interessati al bene fornito dalla cooperativa di comunità deve essere permesso di diventare soci, come richiesto dal principio della “porta aperta”. Dunque le cooperative di comunità, come ogni altra cooperativa, devono certamente soddisfare questo requisito di base ma nel loro caso l’apertura nei confronti della comunità deve andare oltre. Le vecchie cooperative elettriche erano al servizio di tutta la comunità di riferimento, anche quando non tutti i residenti erano soci della cooperativa. Quando vi sono clienti non soci, lo scambio con questi non deve essere soggetto a restrizioni. Una cooperativa che offre un bene di comunità selettivamente ed esclude alcuni membri della comunità non può essere una cooperativa di comunità. Certamente non è necessario, affinché una cooperativa sia di comunità, che tutti i membri della comunità di riferimento effettivamente utilizzino i suoi beni/servizi (è sufficiente che abbiano un interesse in essi, ossia siano utenti potenziali), ma altrettanto certamente non può verificarsi che non li utilizzano perché viene loro negato l’accesso. Quindi “l’accesso non discriminatorio” al bene di comunità appare altrettanto necessario quanto il principio della porta aperta. In sintesi, le cooperative di comunità sono quelle che rispondono a tre requisiti: sono controllate dai cittadini (comunità), offrono o gestiscono beni di comunità, garantiscono a tutti i cittadini un accesso non discriminatorio.

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Attualmente si assiste a una rapida diffusione delle cooperative di comunità ma (…) la cooperazione di comunità è un fenomeno antico. Per molto tempo questa modalità organizzativa è rimasta circoscritta ad ambiti limitati ed ha mostrato ben pochi cambiamenti. Le nuove cooperative di comunità che stanno nascendo oggi sono invece molto diversificate. Certamente la differenza più visibile tra cooperative di comunità vecchie e nuove è l’uso da parte di queste ultime del termine comunità. Alcune di esse lo hanno già nel nome, altre, pur non essendo denominate in tal modo, si autodefiniscono cooperative di comunità. Tuttavia (…) queste non sono differenze di rilievo. Differenze ben più sostanziali riguardano i settori di attività e i modelli organizzativi. Le vecchie cooperative di comunità erano concentrate, come abbiamo visto, in un numero ristretto di settori, tra cui i più rilevanti erano l’energia elettricità, il credito, la produzione agroalimentare, i servizi idrici. Le nuove cooperative di comunità sono invece presenti in un numero molto maggiore di settori, dai servizi alla persona – come i servizi di welfare, assistenziali e di istruzione – fino ai servizi di vicinato (lavanderie e similari) e i servizi classici già offerti dalle vecchie cooperative di comunità (ancora: elettricità, servizi bancari, ecc.). Ma certamente più importanti ancora sono le differenze nei modelli organizzativi. Per illustrare il punto è opportuno riferirsi nuovamente al settore dell’energia, che ha visto la presenza di cooperative di questo tipo fin dal principio ed ha recentemente registrato una crescita notevole (…).

Un ulteriore elemento distintivo delle nuove cooperative di comunità è una base sociale più composita. L’apertura all’intera comunità porta le cooperative di comunità a replicare la composizione sociale della società circostante. In passato, le cooperative di comunità come le banche di credito cooperativo, le cooperative elettriche e agricole avevano soci e clienti piuttosto omogenei da un punto di vista sociale. Oggi, in linea con la maggiore stratificazione della società, anche i soci delle cooperative di comunità tendono ad essere più diversificati che nelle cooperative tradizionali del passato, come, ad esempio, le cooperative di lavoro. Le nuove cooperative di comunità sono un punto focale verso cui convergono le due tendenze più rilevanti della storia della cooperazione del XX secolo – una maggiore stratificazione della base sociale e l’orientamento dell’impresa verso scopi sociali.

Un’ultima differenza rispetto alle esperienze precedenti riguarda le modalità con cui le cooperative di comunità nascono. Le vecchie cooperative di comunità normalmente nascevano con l’attivazione di un servizio nuovo: elettricità, servizi bancari, trasformazione di prodotti agricoli sono i principali esempi storici. Questa modalità di costituzione trova certamente spazio anche oggi: asili nido, lavanderie, biblioteche – solo per richiamare alcuni degli esempi citati nei paragrafi precedenti – possono in effetti essere avviati ex novo per offrire un servizio assente nella comunità. Tuttavia sempre più spesso le cooperative di comunità vengono oggi create con lo scopo di produrre e fornire un servizio già esistente in un modo nuovo. Questo meccanismo può diventare ancor più importante in futuro.

Nei paesi più sviluppati oggi i canali principali per entrare nei servizi pubblici sono essenzialmente le liberalizzazioni di mercato e le privatizzazioni. Nel XX secolo la fornitura di servizi pubblici da parte dello Stato, anche se non l’unica, era certamente la modalità organizzativa di gran lunga più diffusa e ha, di fatto, tenuto ai margini le imprese cooperative. Questo modello è entrato in crisi per la prima volta verso la fine del secolo scorso, quando lo Stato ha iniziato a ritirarsi dalla produzione aprendo i mercati dei servizi pubblici alla competizione (liberalizzazione) o insediandovi operatori privati in regime di monopolio (privatizzazione). Molte nuove cooperative di comunità sono nate sulla scia delle liberalizzazioni, specialmente in Europa (ad esempio, nell’elettricità; Mori, 2013). Le privatizzazioni invece non hanno fino ad ora favorito l’entrata di nuove cooperative, ma vi sono fatti nuovi che potrebbero far cambiare il quadro.

Le motivazioni sottostanti alle privatizzazioni negli Stati Uniti, Europa e altrove nel mondo sono molteplici. Ci sono comunque due gruppi principali che le comprendono praticamente tutte: ragioni di efficienza e vincoli finanziari. Le motivazioni finanziarie sono oggi particolarmente rilevanti, dato che molti Stati non sono in grado di far fronte a nuovi investimenti e talvolta neanche di coprire i costi di esercizio, tradizionalmente finanziati attraverso il gettito fiscale. Quando lo Stato si ritira dalla produzione lascia uno spazio che finora è stato occupato da imprese lucrative. È questo il classico modello di privatizzazione dei servizi pubblici in cui un servizio precedentemente fornito dallo Stato viene assunto da un’impresa capitalistica. Questo modello ha mostrato diversi difetti dal punto di vista economico (Clifton et al., 2003; OECD, 2003), ma il problema forse più grave è politico, e precisamente la crescente opposizione dei cittadini. La causa è soprattutto da ricercare nell’incapacità dello Stato di tenere sotto controllo la crescita delle tariffe e di far rispettare ai gestori privati dei soddisfacenti standard di qualità nel servizio. In alcuni paesi come l’Italia l’opposizione dei cittadini ha completamente bloccato le nuove privatizzazioni, con la conseguenza che anche gli investimenti si sono bloccati. Un fatto largamente sottovalutato nel dibattito politico è che le cooperative di comunità – specialmente quelle appartenenti alla tipologia delle cooperative di utenti – potrebbero risolvere questi problemi. Ai nostri fini sono sufficienti alcune brevi considerazioni (rimandiamo a Mori, 2013, per una discussione più approfondita).

La titolarità d’impresa da parte degli utenti, sommata alla governance democratica, permette l’accesso diretto dei soci-cittadini alle informazioni interne e questo può ridurre, se non addirittura eliminare, le asimmetrie informative sulla qualità del servizio (particolarmente rilevante in ambiti come l’assistenza sanitaria, la gestione dei rifiuti, ecc.). Inoltre, l’auto-regolazione permette di gestire le tariffe meglio che nelle esperienze tradizionali di regolazione da parte di un’autorità esterna. Questi potenziali vantaggi suggeriscono che, nonostante non sia sempre e ovunque l’opzione più efficiente, la cooperativa di utenti è una seria alternativa sia alla fornitura pubblica, sia a quella lucrativa, certamente da mettere sullo stesso piano di queste, non da escludere a priori, come è accaduto finora. In alcuni casi potrebbe addirittura essere l’unica via d’uscita dalle sempre più frequenti situazioni di stallo che vedono, da una parte, Stati incapaci di sostenere il peso di nuovi investimenti in infrastrutture e, dall’altra, cittadini che bloccano l’entrata nei servizi pubblici di imprese lucrative.

Le cooperative di comunità hanno come riferimento la cittadinanza nella sua interezza e non particolari gruppi sociali o professionali. Attraverso le cooperative di comunità i cittadini prendono assieme l’iniziativa per dare risposte ai propri bisogni: non sono più solo beneficiari, ma anche attori. Al centro delle cooperative di comunità c’è dunque la partecipazione dei cittadini alla gestione di servizi di interesse generale. Per questa ragione, la cooperazione di comunità può essere vista come parte del più ampio fenomeno della “cittadinanza attiva”, che sta guadagnando terreno nelle società post-industriali contemporanee. Al di là del vecchio modello di partecipazione indiretta dei cittadini attraverso gli organi politici elettivi, si sta facendo strada un nuovo modello in cui i cittadini sono co-fornitori attivi dei servizi sullo stesso piano delle istituzioni pubbliche. La cittadinanza attiva può avere varie motivazioni, economiche e non (Fung, 2004), e assumere forme diverse. Ad esempio, la co-produzione attraverso il volontariato degli utenti finali – un fenomeno diffuso in alcuni paesi nel campo dei servizi di welfare (Matthies, 2006) – è uno di questi, ma ce ne sono anche altri (Mizrahi, 2011). Nelle cooperative di comunità la partecipazione dei cittadini acquista particolari connotati. Le cooperative di comunità sono imprese e la partecipazione dei cittadini avviene attraverso un’organizzazione controllata direttamente da essi. I processi produttivi di servizi come, ad esempio, l’assistenza sanitaria, la fornitura di acqua e di energia elettrica, ed altri ancora, sono complessi e richiedono un capitale fisico consistente, un’amministrazione, una gestione professionale, cioè tutti gli elementi tipici dell’impresa moderna. In una parola, richiedono un’organizzazione di impresa. La cooperativa di comunità diventa strumento di partecipazione dei cittadini alla gestione di tali servizi: attraverso di essa i cittadini cessano di essere semplici elettori e diventano imprenditori.

 

Ma, di preciso, che cos'è un PPP?
Evoluzione e nuove frontiere della cooperazione italiana

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Valerio Roberto Cavallucci

Responsabile delle sezioni di approfondimento: Responsabilità sociale; Legalità; Innovazione sociale; Sostenibilità ambientale; Partenariato Pubblico Privato.

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