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ANAC: vigilanza collaborativa e commissariamento degli appalti

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Seconda puntata dedicata alla Relazione annuale al Parlamento per l’anno 2014 presentata il 2 luglio scorso alla Camera dei Deputati dal Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) Raffaele Cantone. (leggi la prima puntata)

La prima parte è focalizzata sull’attività dell’ANAC in materia di vigilanza, indirizzo e prevenzione della corruzione nei contratti pubblici. In questo ambito l’elemento di maggiore novità è rappresentato dalla “vigilanza collaborativa”, una modalità operativa attraverso la quale l’Autorità previene le criticità e, in una logica di accompagnamento, supporta le Amministrazioni.

La seconda parte si sofferma sui controlli speciali e sulle misure straordinarie per la gestione dei contratti pubblici. L’esempio più rilevante di “speciali poteri di controllo” riguarda, senza dubbio, l’attività della Società Expo 2015. Per altro verso, il nuovo istituto denominato “misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio delle imprese”, più noto come “commissariamento degli appalti”, ha consentito l’ultimazione di opere pubbliche anche in caso di misure interdittive intervenute nei riguardi degli amministratori delle società affidatarie.


Vigilanza, indirizzo e prevenzione della corruzione nei contratti pubblici

“L’altro ambito di competenze dell’Autorità è quello che riguarda le funzioni di vigilanza, consultive, di indirizzo e regolazione nel settore dei contratti pubblici, già in passato di competenza della soppressa AVCP. La configurazione istituzionale dell’Autorità da parte del d.l. n. 90 impone di ritenere che quei poteri debbano essere considerati non solo come funzionali a garantire l’efficienza e la competitività nell’ottica dello sviluppo del Paese, ma finalizzati a prevenire la corruzione e, quindi, a indirizzare le PA verso la corretta applicazione delle norme in materia di affidamento ed esecuzione delle commesse.

Iniziando dall’attività di vigilanza, l’Autorità ha riscritto il regolamento interno in materia con l’obiettivo, in primo luogo, di snellire, sburocratizzare e rendere più trasparenti le procedure della vigilanza cd tradizionale, ritenendo indispensabile ci si occupasse dei contratti di maggiore impatto anche economico e lo si facesse con decisioni rapide e tempestive.

In questa stessa prospettiva, il provvedimento che ha ridefinito la struttura organizzativa ha previsto la concentrazione di tutta l’attività di vigilanza sui lavori pubblici in un unico ufficio, individuandone altri due per quanto concerne la vigilanza sui contratti di servizi e forniture e delle varianti; ulteriori due uffici, infine, sono stati dedicati al controllo del sistema di qualificazione SOA.

I risultati, sia pure del primo periodo, sembrano andare nella giusta direzione; si sono portate a termine 51 procedure nel settore dei lavori, fra cui le vigilanze riguardanti la metro C di Roma, l’alta velocità di Firenze, l’autostrada A4 con l’individuazione di varie criticità nell’aggiudicazione e/o nell’esecuzione, che hanno dato luogo a specifiche contestazioni alle stazioni appaltanti e alla trasmissione di atti alle procure della Corte dei Conti e a quelle ordinarie. Il settore dei servizi e forniture, a lungo sottovalutato a scapito dei lavori, è stato rilanciato con l’individuazione di un ufficio ad hoc che si occupi di vigilanze. Numerose sono le attività concluse come quella sull’individuazione del socio privato per l’aeroporto di Comiso o quella sulla privatizzazione dei servizi di cabotaggio della regione Sardegna; di particolare rilievo è anche l’attività svolta nei confronti di una centrale di committenza (l’ASMEL), cui avevano aderito oltre 400 comuni e che a seguito di una lunga ed elaborata istruttoria, è stata ritenuta non conforme alla normativa con una delibera (32/2015) confermato dal TAR, in sede cautelare.

Un’assoluta novità è l’ufficio che si occupa di vigilanza sulle varianti, la cui trasmissione all’ANAC è divenuta obbligatoria ai sensi dell’art. 37 del d.l. n. 90, che ha consentito un primo importante esame a campione di oltre 90 casi che è servito per individuare le principali cause di questa anomalia e l’avvio di vigilanze mirate su alcune opere di grosso impatto economico, come la variante sul cd mini Mose in corso di costruzione sul lago di Como.
La vigilanza sulle SOA, infine, su cui si erano addensati in passato non pochi problemi, ha avuto un significativo impulso anche grazie all’adozione di un Manuale sulla qualificazione, che ha provato a fornire agli operatori criteri chiari cui attenersi e ha consentito l’avvio di una vasta attività di controlli sui conflitti di interesse dei soci proprietari degli organismi di attestazione.

La novità più significativa, pure contenuta nel nuovo regolamento di vigilanza, è senza dubbio quella forma di controllo innovativa denominata “vigilanza collaborativa”, attivata su richiesta delle medesime stazioni appaltanti; è uno strumento che segna un cambiamento culturale; l’ANAC, infatti, interviene non per censurare ex post comportamenti illeciti, a cui spesso, peraltro, è difficile porre rimedio, ma per prevenire ex ante le criticità, in una logica di accompagnamento dell’amministrazione verso scelte corrette e trasparenti e per scoraggiare la partecipazione alle gare di operatori economici scorretti.                                                                             E’ una novità che sembra aver raccolto un’esigenza delle stazioni appaltanti; lo dimostrano i numerosi protocolli già stipulati – quelli con la Regione Lazio, Invitalia (anche per gli appalti del grande progetto Pompei), l’Aeroporto di Firenze, la Struttura di missione per il dissesto idrogeologico, l’Area Sviluppo Industriale di Caserta, l’INPS, la Regione Puglia, la SoGESID – e i tanti ancora in corso di stipula.
Sempre nell’attività di vigilanza, si segnala il grande impulso che si è dato all’attività ispettiva; è stato creato un ufficio ad hoc di cui fanno parte 10 dirigenti con un back ground di significative competenze anche tecniche, che ha messo in campo un programma di ispezioni ordinarie con la collaborazione della Guardia di Finanza e con l’Ispettorato della Ragioneria Generale dello Stato, e ispezioni mirate anche su quelle stazioni appaltanti che, fatte segno di attività investigative, avevano quindi manifestato criticità oggettive. In questo senso sono state avviate ispezioni su Roma Capitale per acquisire elementi conoscitivi sull’attività contrattuale svolta nel periodo 2011-2014 (una prima relazione è stata trasmessa anche alla commissione di accesso istituita dal Prefetto) e con analoghe finalità sull’ospedale di Caserta, azienda quest’ultima sciolta per infiltrazioni mafiose.
Nella logica di indirizzare le amministrazioni verso scelte corrette, si segnalano, infine, alcune indagini ad ampio spettro che sono state attivate sulle principali città italiane; una relativa all’utilizzo delle procedure negoziate e l’altra sui frazionamenti artificiosi degli appalti; entrambe hanno evidenziato criticità, soprattutto la prima, che in un’ottica di collaborazione sono state rese note alle amministrazioni per avviare nel prossimo esercizio misure correttive.

Anche l’attività consultiva dell’Autorità nella materia dei contratti pubblici è stata oggetto di interventi sia sul piano normativo che su quello organizzativo; è stato, infatti, adottato il nuovo regolamento del precontenzioso e, con un’altra delibera, si sono indicati i presupposti in presenza dei quali si possono richiedere all’Autorità pareri, concentrando questa delicata attività in un unico ufficio direttamente alle dipendenze della Presidenza.
Il cd precontenzioso è stato riorganizzato come una vera e propria forma di risoluzione alternativa delle controversie e ha visto un significativo successo fra gli utenti che vi hanno individuato un sistema gratuito e rapido per ottenere una pronuncia che, per quanto non vincolante, nella maggior parte dei casi è stata accettata dalle stazioni appaltanti. I pareri diversi da quelli del precontenzioso vanno rilasciati, invece, solo quando le questioni proposte da imprese e stazioni appaltanti hanno interesse generale che prescinde il caso specifico.
In questa prospettiva, l’attività consultiva è strumento di prevenzione della corruzione perché indica, in via preventiva, la soluzione corretta da adottare non solo nel caso concreto ma in tutti quelli analoghi che si verificheranno. Sarebbe impossibile indicare le tantissime questioni affrontate in questo periodo, ma emblematico in questo senso è il parere di precontenzioso (15/2015) reso sull’appalto per l’affidamento delle attività di gestione del Centro accoglienza per richiedenti asilo di Mineo, rispetto al quale l’Autorità, ben prima che i fatti fossero oggetto di ordinanza cautelare da parte dell’AG di Roma, ha valutato come illegittima la scelta della stazione appaltante di non procedere ad aggiudicare, per lotti distinti, le attività eterogenee messe in affidamento.

Infine, i riflessi del nuovo profilo istituzionale si sono riverberati anche sull’attività regolatoria dell’Autorità, che si sviluppa soprattutto con linee guida e bandi tipo; quella del periodo trascorso ha un fil rouge comune e cioè il tentativo di far sviluppare una sana concorrenza, con una maggiore apertura del mercato alle piccole e medie imprese (PMI), consapevoli che la concorrenza – come di recente affermato anche dal Presidente dell’Antitrust – è essa stessa uno strumento di contrasto alla corruzione.

L’opportunità della suddivisione in lotti, la previsione nei bandi di gara di requisiti di accesso proporzionati e non penalizzanti per gli operatori di minore dimensione è uno dei punti qualificanti del bando tipo (1/2014) per la gestione degli immobili relativo ai servizi di pulizia e della determina (7/2015) sull’affidamento dei servizi di manutenzione; anche in un settore particolarmente delicato, come quello della progettazione delle opere, la determinazione adottata (4/2015) ha dato importanti indicazioni alle stazioni appaltanti in relazione ai requisiti di fatturato e all’organico minimo, nell’ottica di aprire il mercato ai giovani professionisti; ed indicazioni a procedere con la suddivisione in lotti sono state date anche per altri servizi, come quello postale.

Numerose altre tipologie di contratto saranno oggetto di regolazione nel prossimo periodo, in primis quelle relative all’affidamento dei servizi a enti del terzo settore e a cooperative sociali, che nell’ultimo periodo hanno evidenziato gravi anomalie.

I controlli speciali e le misure straordinarie per la gestione dei contratti pubblici

Alle ordinarie funzioni di vigilanza e indirizzo nell’affidamento e nell’esecuzione dei contratti pubblici, il decreto 90 ha affiancato una serie di strumenti innovativi di carattere speciale, quali, in particolare, i controlli sulle procedure dell’Expo 2015 e le misure straordinarie per la gestione e il monitoraggio dei contratti pubblici.

Quanto alle procedure dell’Expo, il d.l. 90 ha introdotto speciali poteri di controllo sugli appalti della Società EXPO 2015 da esercitarsi da parte del Presidente dell’ANAC, con il supporto di un’unità operativa composta anche da personale della Guardia di Finanza.

L’unità costituita, già il giorno dopo l’entrata in vigore del decreto con l’inserimento a tempo pieno di tre ispettori coordinati da un ufficiale superiore della Guardia di Finanza, e con il supporto di funzionari dell’ANAC, ha avviato da subito controlli, secondo linee guida condivise con la stessa Soc. EXPO, utilizzando una piattaforma informatica che ha consentito di svolgerli in tempi brevissimi (7 giorni).

Le numerose procedure verificate (circa 200) hanno portato a rilievi di legittimità e di merito che nella quasi totalità sono stati accolti dalla Soc. EXPO. I controlli, avvenuti in sinergia con quelli antimafia della Prefettura di Milano, non hanno rappresentato affatto un ostacolo alle attività della società ed anzi, come più volte affermato dall’amministratore delegato di quest’ultima (dott. Giuseppe Sala), hanno consentito di riprendere speditamente i lavori, di fatto interrotti dopo gli arresti della scorsa primavera, e concluderli entro la data stabilita per l’avvio dell’Esposizione Universale (1 maggio).

Il sistema di vigilanza sperimentato ha ricevuto un importantissimo imprimatur dall’OCSE – con il quale era stata stipulato un protocollo proprio con riferimento ai controlli in questione – che in due successivi report lo ha considerato come una metodologia efficace per impedire la corruzione, utilizzabile per altri appalti connessi a grandi eventi non solo italiani.

Il medesimo decreto ha introdotto un nuovo istituto denominato “misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio delle imprese”, divenuto, però, noto nella pratica come il “commissariamento degli appalti”, nato per essere applicato sia nel caso di appalti o concessioni ottenuti tramite attività illecita corruttiva (comma 1) o ottenuti da imprese raggiunte da interdittive antimafia (comma 10).

L’obiettivo chiaro del legislatore era quello di consentire alle opere pubbliche appaltate di essere ultimate senza, però, che i vincitori degli appalti medesimi ne potessero trarre gli utili del lavoro, da accantonarsi per le eventuali confische o sequestri.

La misura, che ha il pregio di estendersi non all’intera impresa ma al solo appalto “incriminato”, che viene emessa dal Prefetto su richiesta del Presidente dell’ANAC è stata accolta con grande scetticismo e critiche anche dure, paventandosi rischi di limitazione della libertà di impresa nonché di possibili interferenze con le attività della magistratura. L’applicazione concreta, ad oggi, ha dimostrato che gran parte delle preoccupazioni erano ingiustificate; grazie anche alle linee guida interpretative adottate di concerto con il Ministro dell’Interno la misura è stata emessa solo in presenza di fatti oggettivi e particolarmente gravi e ha consentito di portare a termine lavori pubblici complessi, in alcuni casi evitando anche conseguenze negative sul piano dell’occupazione. Nessun contrasto si è poi verificato con gli uffici giudiziari, con cui, invece, si è collaborato proficuamente ottenendo sempre gli atti necessari per procedere ai commissariamenti.

Sono ad oggi 11 le misure richieste per i casi di appalti conseguiti attraverso attività illecite, di cui 8 commissariamenti veri e propri e tre misure minori cd di monitoraggio e si riferiscono tutte ad appalti di notevole impatto economico (sono stati commissariati due appalti di Expo ed un altro è stato sottoposto a monitoraggio; è stata commissariata la concessione del Mose di Venezia e sono stati commissariati appalti collegati alle indagini di Mafia Capitale, di cui quello recentissimo del Cara di Mineo).
Numerosi sono anche i commissariamenti disposti nei confronti di appalti ottenuti da imprese raggiunte da interdittive antimafia, due riguardano le opere Expo; in questa situazione l’utilità della misura è apparsa evidente, soprattutto di recente, quando alcune interdittive hanno colpito imprese vincitrici di numerosi appalti ed il commissariamento ha sterilizzato i rischi di perdite di molti posti di lavoro”.

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