Pubblicato il 14 settembre 2015

Casi di aspetti sociali nelle operazioni di PPP

In un workshop tenutosi a Bologna il 21 gennaio scorso l’Associazione Nazionale delle Cooperative di Produzione e Lavoro aderente a Legacoop, Impronta Etica e Nuova Quasco hanno presentato gli esiti di una ricerca sulla diffusione degli appalti pubblici socialmente responsabili. In particolare, con riferimento al processo di recepimento nella legislazione italiana delle nuove Direttive Comunitarie in materia di concessioni e appalti, la ricerca approfondisce il ruolo che gli appalti pubblici possono avere per favorire una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva del territorio e una diffusione della responsabilità sociale delle imprese nel settore delle costruzioni. In questa sede viene proposto all’attenzione dei lettori un paragrafo del V Capitolo (Riepilogo e riflessioni sulle innovazioni nel rapporto tra pubblico e privato e inclusione degli aspetti sociali) dedicato all’analisi degli aspetti sociali evidenziati in alcune esperienze di partenariato pubblico-privato.

 Il caso Scandicci

Il tema del PPP rappresenta un ambito di interesse sia per il privato, operatore nel “sociale”, che per la pubblica amministrazione. Per il primo rappresenta un’occasione di veder valorizzati il proprio dinamismo progettuale e innovativo e il carattere imprenditoriale della propria organizzazione; per la seconda, sfera pubblica, le operazioni affidate mediante forme di partnership pubblico-privato rappresentano al contempo un’occasione di sviluppo nella gestione del patrimonio pubblico e dei servizi ad esso collegati e una modalità, in un momento di scarsa disponibilità di risorse economiche, per rendere gli affidamenti di appalti pubblici più sostenibili economicamente e socialmente, superando la logica dell’appalto come mera esecuzione di lavori e puntando a raggiungere obiettivi più ampi che interessano la collettività.

Le forme di PPP, inoltre, proprio sotto l’aspetto sociale, facilitano la costituzione di forme durature e partecipate di progettazione e gestione del patrimonio pubblico con ricadute significative sul territorio e sulla comunità che vive in quel territorio.

Un esempio interessante a tale proposito è quello della realizzazione del Nuovo Centro Civico e della Stazione della tramvia veloce a Scandicci. Il Comune di Scandicci si trova nell’area collinare a nord di Firenze e geograficamente fa parte della grande area metropolitana Firenze-Prato-Pistoia. La crescita della popolazione, attualmente circa 50.000 abitanti, ha determinato uno sviluppo urbanistico molto rapido, avvenuto principalmente tra gli anni ’50 e gli anni ’80, che ha portato l’abitato di Scandicci sul confine della città di Firenze. Con l’espansione urbana quasi esclusivamente di tipo residenziale, Scandicci è diventata una città satellite di Firenze, quella che un tempo si chiamava città dormitorio. La spinta ad acquisire un’identità propria arriva quando il Comune di Scandicci e il Comune di Firenze decidono di realizzare la prima linea della tramvia che collega la Stazione Centrale di Santa Maria Novella con Scandicci.

Il Comune ricorre al project financing e, per garantire la qualità del progetto architettonico, chiede nel bando di gara che la progettazione esecutiva e la direzione artistica del cantiere venga fatta dallo stesso progettista che ha seguito il Masterplan, proprio per consentire un’integrazione tra realizzazione dei lavori e aspetti qualitativi già definiti in fase di progettazione. Il progetto per il Nuovo Centro Civico rappresenta un’importante opera che avvia il processo di riqualificazione dell’intero centro abitato di Scandicci. L’alta qualità dell’intervento deve fissare lo standard qualitativo degli interventi che si andranno a realizzare nei prossimi anni lungo l’asse della tramvia e nelle aree di sviluppo della città. L’importanza strategica di questo progetto richiede un attento lavoro di sviluppo progettuale con l’obiettivo di elevare al massimo la qualità entro i limiti economici stabiliti. L’analisi dettagliata delle tecnologie e delle soluzioni architettoniche proposte porta a una scomposizione degli elementi che, successivamente, vengono assemblati in modo chiaro e leggibile. La leggibilità del disegno diventa un segno architettonico distintivo dell’opera e dal punto di vista costruttivo consente di ottimizzare l’assemblaggio dei componenti, l’organizzazione delle fasi di lavorazione e l’organizzazione generale del cantiere.

In fase esecutiva, per garantire una maggiore durabilità e minimizzare gli interventi di manutenzione, vengono modificate alcune soluzioni relative ai materiali con particolare attenzione alla qualità e durabilità dei materiali.

Sul piano della sicurezza, la complessità dell’intervento richiede una particolare attenzione in materia di sicurezza e l’adozione di una serie di accorgimenti. In particolare le condizioni in cui si andrà a realizzare l’opera presentano difficoltà legate alle dimensioni dell’area di cantiere e alla presenza, in posizione centrale, della tramvia (entrata in esercizio il 14 febbraio 2010). Oltre a questo deve, per quanto possibile, essere mantenuta in esercizio una situazione viabilistica attorno all’area per non arrecare disagi al traffico cittadino. La presenza della tramvia al centro dell’area d’intervento comporta una netta suddivisione del cantiere in due zone distinte e richiede una notevole attenzione nel definire gli elementi e le fasi costruttive della stazione della tramvia.

L’importante intervento descritto in questo caso studio apre un processo di trasformazione che interessa tutta la città. Il Comune di Scandicci sta, infatti, attuando una politica di riqualificazione urbana con l’obiettivo di qualificare la città, dotandola di una propria identità capace di attirare un flusso di persone, al fine di invertire quella tendenza che finora portava gli abitanti di Scandicci a muoversi altrove, soprattutto a Firenze, sia per motivi di lavoro che di svago.

L’infrastruttura pubblica della tramvia rappresenta l’occasione per attuare un primo grande cambiamento in questa direzione. La progettazione definitiva ed esecutiva viene sviluppata nel corso di due anni in stretta collaborazione con il Comune e la Società di progetto Scandicci Centro. Il progetto architettonico viene realizzato seguendo le più recenti normative in materia di risparmio energetico e tutti gli edifici sono dotati di pannelli solari e fotovoltaici in un rapporto che varia a seconda della necessità specifica dell’edificio, ma l’aspetto principale che connota la sostenibilità dell’intervento si individua principalmente a scala urbana. Il Nuovo Centro Civico di Scandicci è interamente pedonale e accessibile dalla tramvia, il mezzo di trasporto migliore dal punto di vista del rispetto per l’ambiente; inoltre la piazza è dotata di un bacino di subirrigazione che raccoglie l’acqua piovana e, anziché restituirla alla rete fognaria cittadina, la restituisce direttamente alla falda compensando l’impermeabilizzazione del suolo generata con l’intervento.

Il caso degli asili nido

In Italia, i dati relativi alle esperienze maturate dalle amministrazioni pubbliche per incrementare l’offerta di strutture per il servizio nido e per il nido nel verderinnovo delle strutture esistenti attraverso le formule di partenariato pubblico-privato (PPP) ci dicono che ancora oggi resta forte il divario tra domanda e offerta e, in uno scenario di forte contrazione delle risorse pubbliche, una delle poche strade percorribili è quella della cooperazione tra pubblico e privato. Per questo motivo, il manuale operativo creato da Asset Camera, Azienda speciale della Camera di commercio di Roma, “Asili nido in partenariato pubblico-privato” analizza alcuni casi studio reali (Roma, Bologna, Reggio Emila, Calenzano) in grado di rappresentare e descrivere il percorso attuativo, dalla progettazione all’utilizzo, analizzando rischi e opportunità, anche attraverso interviste dirette ai soggetti che hanno partecipato alle opere. E’ importante sottolineare che gli interventi di PPP attuati nel settore degli asili nido sono stati realizzati prevalentemente da cooperative sociali riunite in ATI. L’esperienza di molte delle realtà locali, che hanno proceduto attraverso il coinvolgimento di privati, ha comportato il reperimento di capitali privati e poi, successivamente nel corso della concessione, il versamento di un corrispettivo al concessionario affinché questo riassuma la quota per la remunerazione del capitale investito.

Tra i casi studio riportati nel manuale spiccano i criteri ambientali e sociali introdotti nel bando in project financing per la realizzazione del progetto “Nidi nel Verde” che ha previsto la realizzazione di quattro nidi nel territorio comunale di Roma. L’obiettivo dell’amministrazione comunale era quello di studiare e promuovere un modello di intervento pubblico che fosse innovativo e capace di coniugare qualità ambientale e dei servizi, rapidità di intervento, economicità di realizzazione, di gestione e manutenzione, in un settore importante quale quello dei servizi per la prima infanzia. Il progetto è stato attuato dall’ATI Cooperative Progetto Nidi nel Verde con l’intento di coniugare esigenze pedagogiche, qualità architettonica, attenzione alla salubrità degli ambienti interni e rispetto dell’ambiente esterno. Il bando e lo svolgimento delle gare in finanza di progetto hanno, dunque, previsto criteri sociali e ambientali idonei a coniugare tali aspetti. Fra gli elementi d’innovazione si segnalano alcuni dei punti di forza, in particolare nella fase di progettazione partecipata, in quanto ha coinvolto differenti figure professionali, che di solito subentrano in diverse fasi temporali, integrando in tal modo esigenze progettuali, costruttive e di utilizzo della struttura. Tali punti di forza sono:

  • la fase di progettazione riguarda un insieme congiunto di diverse figure professionali;
  • il progetto è il risultato dello studio d’insieme di aspetti educativi, ambientali, strutturali e igienici;
  • la realizzazione della struttura è guidata dall’esperienza decennale delle cooperative del consorzio che lavorano in stretto rapporto con i diversi professionisti coinvolti nel processo, per evitare la separazione tra chi progetta, chi costruisce e chi gestisce;
  • la gestione del nido viene svolta in collaborazione tra gli operatori e gli utilizzatori del servizio;

In sintesi, il progetto è il risultato del contributo innovativo di diverse discipline specialistiche tutte impiegate verso l’obiettivo comune di conferire al progetto innovazione sociale e ambientale per la realizzazione di un’opera e la gestione di un servizio socialmente rilevanti per la comunità: dalla bioarchitettura alla pedagogia integrata, dagli esperti in studi ambientali agli esperti in alimentazione, dagli eco-designers agli operatori sociali.

In particolare la maggiore attenzione è stata prestata alla percezione dello spazio educativo e alle esperienze sensoriali attraverso lo studio di forme, colori, qualità della luce, tipologia dei materiali costituenti la struttura e gli arredi. Negli interni i colori dei pavimenti, i rivestimenti e gli arredi sono funzionali a evidenziare gli spazi per le diverse attività dei bambini quali il riposo, il gioco, i sevizi ecc.

Tra le caratteristiche che accomunano la realizzazione dei diversi asili nido, che costituiscono complessivamente l’oggetto dell’analisi e dello studio riportato nel citato manuale, è la definizione puntuale delle attività che le diverse amministrazioni svolgono, nelle diverse fasi di gara e, successivamente all’aggiudicazione del contratto, nel controllo della performance del concessionario in fase di gestione dell’opera mediante l’utilizzo di capitolati prestazionali molto dettagliati. Ciò si è rivelato, evidentemente, piuttosto funzionale all’attività di controllo anche dei criteri sociali inseriti in sede di stesura del bando. A titolo esemplificativo:

  • le modalità di accesso al servizio di asilo nido, tra le quali categorie e numero di bambini ammessi, modalità di attribuzione dei posti, ecc.;
  • il progetto pedagogico che definisca le modalità di inserimento, la programmazione educativa in relazione alle fasce d’età, le modalità di svolgimento delle attività di routine (pasto/sonno/pulizia), le modalità di comunicazione e di relazione con i genitori, ecc.;
  • l’organizzazione dei servizi obbligatori con indicazione degli orari di apertura e delle festività, delle tariffe ecc., nonché il sistema di preparazione/fornitura dei pasti e la qualità prevista, il funzionamento dei servizi di lavanderia, rifiuti, ecc.;
  • lo svolgimento delle attività di manutenzione della struttura, degli impianti e del verde;
  • il personale, specificando le figure professionali e i contratti utilizzati;
  • i servizi aggiuntivi, elencando i possibili servizi tra cui prolungamento dell’orario o dei giorni di funzionamento della struttura (apertura di sabato o ad agosto), laboratori e altre attività ludiche al di fuori dell’orario di apertura settimanale;
  • gli strumenti di valutazione delle qualità del servizio e le penali da applicare al concessionario in caso di mancato o parziale rispetto degli standard qualitativi e quantitativi stabiliti.

Rispetto a quest’ultimo elemento, fra i casi analizzati risulta che il sistema di attribuzione di penalità, in relazione agli inadempimenti del gestore, è spesso trascurato pur trattandosi di clausole di una certa rilevanza. Pertanto si evidenzia la particolare importanza di sviluppare sistemi di controllo da parte delle amministrazioni contenenti le specifiche relative a modalità e tempi e commisurando le penali da applicare al grado di inadempimenti per ciascun servizio. A tal proposito si sono ipotizzati strumenti utili quali la costituzione di un organo di vigilanza ad hoc, nonché la somministrazione di questionari di customer satisfaction per monitorare la qualità percepita dall’utenza.

Da questo caso studio si può trarre la conclusione che in fase di definizione dell’oggetto, qualora l’opera stessa abbia una valenza intrinsecamente sociale, gli elementi di innovazione in ambito sociale possono entrare a far parte della strategia di gara fin dalla fase di progettazione dell’opera, a maggior ragione quando la forma di affidamento, per la realizzazione dell’opera, messa in atto dall’amministrazione è una partnership pubblico-privata.

Unione Europea e PPP
Partenariato pubblico privato, un decalogo per i decisori

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Valerio Roberto Cavallucci

Responsabile delle sezioni di approfondimento: Responsabilità sociale; Legalità; Innovazione sociale; Sostenibilità ambientale; Partenariato Pubblico Privato.

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